Københavns Kommunes Teknik- og Miljøforvaltningen går væk fra bestiller – udførermodellen(Case).

Københavns Kommune har i Teknik- og Miljøforvaltning oplevet en række problemer ved en BUM-organisering. Derfor har kommunen valgt at droppe denne organisationsform til fordel for et mere integreret styringskoncept.

De første år var prægede af resultat- og ledelsesproblemer, der blandt andet resulterede i et underskud på 46 mio. kr. i 2003. Herefter blev der indsat en ny ledelse og iværksat en stram effektiviseringsplan for KTK. Disse tiltag har vendt udviklingen og forbedrede effektiviteten i KTK betragteligt.

Den valgte BUM-organisering har dog skabt en række uoverensstemmelser mellem udfører- og bestillerenheden omkring de overordnede målsætninger. Problemet er blandt andet, at der er opstået en kulturforskel mellem de to enheder. I KTK opstod der en udførekultur med udgangspunkt i den vedtagne effektiviseringsplan. Det medførte, at KTK primært orienterede sig mod de økonomiske resultater og tallene på bundlinien. Det var selvfølgeligt vigtigt for Københavns Kommune, at økonomien var i orden. Men da kommunen som sådan er politisk funderet, er det samtidig vigtigt at orientere sig mod borgernes ønsker og behov.

Stor utilfredshed med BUM-modellen hos medarbejderne

På medarbejdersiden var der generelt stor utilfredshed med hele BUM-forløbet. Fællestillidsrepræsentant Lars Pless påpegede følgende årsager til den store utilfredshed:

"For det første fordi alle vores opgaver gik fra tilstandskrav til funktionskrav, altså kontrakt styring, hvilket selvfølgelig gav en økonomisk gennemsigtighed og effektivitet. Til gengæld forsvandt alt, hvad der havde med stordriftsfordele at gøre samt tilliden til, om medarbejderne og ledelsen i driften på udførersiden nu også udførte opgaverne i henhold til kontrakterne, hvilket medførte en yderligere kontrol/overvågning."

"Dernæst skabte det en stor frustration, at de udførende til stadighed kom i udbud, og ingen viste om de var købt eller solgt, fordi udbudene kom i klumper og blev lagt på tværs af områderne. Kontrakterne/udbudene var af 2-3 års varighed, hvilket vil sige, at man dårligt havde arbejdsbeskrivelserne færdige, før det næste udbud skulle køre."

"Virksomhedsoverdragelse viste sig også at virke negativt på de af medarbejderne, der blev udsat for det. De fleste holdt ganske enkelt op i løbet af kort tid i det nye firma."

"Til sidst kommer hele problematikken omkring det at være en servicevirksomhed med tæt kontakt til borgerne, til ikke at have tid at udføre arbejdet med den kvalitet byens borgere og brugere retteligt har krav på."

Mere generelt er der peget på følgende fordele og ulemper ud fra erfaringerne med Bestiller Udfører Modtager – modellen i Københavns Kommune.

Fordele ved BUM:

• Betydelig bedre effektivitet (efter 2003)
• Klarhed over serviceniveau og gennemsigtighed i produktionen

Ulemper ved BUM:

• Dobbeltarbejde koster resurser
• Konkurrence begrænser vidensdeling
• Den fælles ansvarlighed og et fælles fokus besværliggøres
• Utilfredse medarbejdere

Der er særligt peget på, at disse ulemper var en barriere for udviklingen af effektiviteten. Det er modsat vigtigt, at begge organisatoriske enheder grundlæggende har de sammen visioner om de fælles mål for forvaltningen. Det kan ikke lade sig gøre, hvis enhederne har forskellige mål og fokus.

Rollefordelingen i den valgte BUM-organisering var derfor, i et vist omfang, en hæmsko for den fremtidige udvikling og effektivisering af Københavns Kommunes Teknik- og Miljøforvaltningen.

Fra 1. januar 2008 har Københavns Kommunes Teknik- og Miljøforvaltningen valgt en helt anderledes organisering end BUM-modellen. KTK vil ikke længere fungere som en selvstændig enhed. Der etableres derimod tre separate centrer internt i Teknik- og Miljøforvaltningen. De tre enheder er opdelt i henholdsvis Center for Park og Natur, Center for Renhold og Center for Veje.

Målsætningen er, at der skal etableres en samlet kultur for hele Teknik- og Miljøforvaltningen, hvor de bærende elementer skal være et fælles fokus på effektivitet, kvalitet og arbejdsglæde.

Centrene varetager både myndighedsopgaver, opgavebestilling og opgaveudførelse inden for deres specifikke områder. Tidligere var driftsområdets budget afhængigt af et fastlagt indtjeningskrav. Det medførte, at budgettet var præget af en vis usikkerhed. I den ny driftsstrategi har man ændret denne procedure fra at være fokuseret mod indtjeningskrav, til at være fokuseret mod udviklingen i centrenes nøgletal. Centrenes budgetter er dermed kendte på forhånd, og usikkerheden med henblik på resurser vil derfor alt andet lige være mindre.

De økonomiske forventninger til den nye organisationsmodel er, at den vil fører til generelle besparelser i forvaltningen. Besparelsen opnås ved at skære mange af de unødvendige dobbeltfunktioner fra, som var nødvendige for at administrere BUM-modellen.

Derudover vil der være besparelser at hente ved den nye organisering, da bestiller- og udføreenhederne er slået samme i centrene. Det gør det nemmere at overskue de til rådighed stående resurser og derved harmonisere driften derefter, så man ikke behøver at indtage arbejdskraft udefra for at udføre opgaverne.Besparelser vil altså ikke forekomme på baggrund af afskedigelser i forvaltningen.

Som led i den ny driftsstrategi har man valgt at etablere benchmarking som styringsinstrument i Teknik- og Miljøforvaltningen. Her skal der eksempelvis måles på centrenes kvantitative og kvalitative formåen, og sætte disse parametre i forhold til enhedernes resurseforbrug.

Benchmarking foregår blandt andet mellem forvaltningen selv og private leverandører. For at denne benchmarking kan være pålidelig, er det forvaltningens vurdering, at 20 % af kommunens kerneopgaver skal være på private hænder i 2009, mod 8 % af kerneopgaverne i 2006. De resterende 80 % af kommunens kerneopgaver løses internt i den fælles organisation. Den samlede værdi af Teknik- og Miljøforvaltningens kerneopgaver udgjorde 2006 ca. 276 mio. kr.

Forvaltningen har valgt at adskille "kerneopgaver", hvor kommunen har egen ekspertise, fra "specialopgaver", som KTK ikke (længere) har ekspertise til at udføre.

Det samlede driftsbudget (inklusiv kerneopgaver) for Teknik- og Miljøforvaltningen udgjorde 2006 ca. 322 mio. kr. og udliciteringsprocent var ca. 21 %. Andelen af de samlede driftsopgaver på private hænder vil i perioden 2006 - 2009 stige fra ca. 21 % til ca. 32 %.

Det skal her bemærkes, at politikerne til enhver tid kan forskyde ovennævnte udliciteringsprocenter mod mere eller mindre udlicitering, såfremt de vurdere nødvendigheden af det.

Benchmarking af de offentlige og de private leverandører vil koncentrere sig om nøgletal for borgertilfredshed, effektivitet, faglige kvalitet og medarbejdertilfredshed. De offentlige og private leverandører vil herefter løbende blive målt og vurderet ud fra disse parametre, for at sikre den ønskede udvikling.

Alle parter er blevet inddraget i processen

Inddragelse af alle parter i selve procesforløbet var en vigtig del af reorganiseringen. Efter 10 år med separate organisationskulturer, handlede det nu om at skabe en fælles organisationskultur og ejerskab til den nye organisationsform.

Inddragelse skete via seminarer, hvor væsentlige beslutninger blev præsenteret for samtlige ledere i de berørte afdelinger, samtlige tillidsfolk og repræsentanter for samtlige organisationer. Derudover var direktionen ude hos samtlige medarbejdere i mindre grupper, for at orientere om projektet og for at besvare eventuelle spørgsmål.

Medarbejdernes forhold i forandringsfasen

For at sikre de bedst mulige vilkår for fusionen af de forskellige kulturer, har kommunen søgt at skabe ro i forvaltningen under omstillingsfasen. Det er derfor besluttet så vidt muligt at undgå, at medarbejdere skal virksomhedsoverdrages eller afskediges undervejs i omstillingsperioden.

Det betyder, at eventuelle personalereduktioner, som følge af omlægningerne, så vidt muligt sker ved naturlig afgang, og derudover vil alle nye udbud i Teknik- og Miljøforvaltningen være sat i bero under omstillingsfasen, med mindre der er enighed om, at udbud er (helt) nødvendigt for en tilfredsstillende opgavevaretagelse.

Baggrunden for disse tiltag er også et ønske om at fastholde den nuværende personalesammensætning på alder og ansættelsesvilkår (løst eller fast ansat).

Arbejdsopgaver – såvel drift som anlæg - der matcher KTK´s ekspertise, vil i fremtiden blive løst internt i kommunen uden udbud for at sikre den nødvendige beskæftigelse, fleksibilitet og benchmark med den private sektor. Dette tiltag er en fravigelse af kommunens generelle udbudspolitik, og har krævet politisk godkendelse.

• Fagbladet 3F Online 24.09.07.
• Københavns Kommunes Teknik- og Miljøforvaltning " Ny Driftsstrategi for offentlige veje og parker - udgangspunkt 2007" 05.12.07. bilag 1.
• Københavns Kommunes Teknik- og Miljøforvaltning "Ny strategi for udvikling af service og effektivitet ved drift af Københavns Kommunes offentlige arealer" 20.06.07. bilag 1.
• Nyhedsmagasinet Danske Kommuner nr. 36. 2007.
• Materiale til seminar den 21.08.07.