Offentlige-Private Partnerskab – Erfaringerne skræmmer

Udgivet: 08-05-2012 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Offentlige-Private Partnerskaber – Erfaringerne skræmmer

Dette OAO-notat beskriver de finansielle og operationelle problemer, der er forbundet med Offentlige-Private Partnerskaber (OPP). Notatet er en bearbejdet sammenfatning af konklusionerne i et paper udarbejdet af David Hall, direktør i Public Services International Research Unit (PSIRU), på vegne af den fælleseuropæiske arbejdstagerorganisation EPSU, og det baserer sig på et bredt udsnit af empirisk funderede studier, med hovedvægt på udredninger fra det britiske parlament vedrørende OPP i Storbritannien. De britiske erfaringer er særligt interessante, da England er det land i Europa, der står bag størstedelen af de hidtidige OPP-projekter og derfor også det land med de største indsigter i problemstillinger relateret til OPP. 

Konklusionen fra de engelske erfaringer er klar: OPP virker ikke som et positivt bidrag til det offentlige forbrug. Tværtimod. OPP absorberer det offentlige forbrug! 

Problemer relateret til OPP er imidlertid mangeartede, hvorfor en mere detaljeret gennemgang kan være med til at kaste lys over oversete problemstillinger i debatten om OPP. Grunden til at OPP er særligt interessant, at diskutere netop nu kan forklares med, at en række centrale aktører søger at fremme anvendelsen af OPP. I en europæisk kontekst gælder det især Europakommissionen, der har søsat en række initiativer med henblik på at fremme anvendelsen af privat finansiering af bl.a. infrastruktur og hermed også udbredelsen af OPP, mens det i Danmark særligt er de store pensionskasser, der fører en aktiv kampagne for at få politikerne til at omfavne OPP. 

Nedenfor fremhæves fem af de mest fremherskende problemstillinger forbundet med OPP:

1. Problematisk risikodeling

I henhold til den opgørelsesmetode som anvendes af Eurostat, der bl.a. er ansvarlig for at levere  statistisk information til EU, behøver OPP-projekter ikke nødvendigvis at belaste den offentlige gæld, så længe anlægs- samt disponibilitetsrisikoen overføres til den private part. Betydningen af disse bestemmelser er blot, at aktivet (konstruktionen – fx en skole, hospital etc.) skal opføres og forblive funktionsdygtigt. Når OPP-projekter bliver klassificeret som Dette må anses som to meget vage kriterier for vurderingen af risikooverførsel, idet risikoen og de finansielle byrder ved OPP-projekter ikke hermed fratages den offentlige part.

Ifølge IMF giver Eurostats opgørelsesmetode da også anledning til bekymring, idet den sandsynligvis bevirker, at majoriteten af OPP-projekter vil blive klassificeret som private investeringer selvom de reelt belaster offentlige budgetter og selvom det fortsat overvejende er den offentlige part, der bærer den efterspørgselsbetingede risiko. 

I praksis betyder de gældende regler, at den offentlige part i et OPP risikerer at ende i store økonomiske problemer. Økonomiske problemer kan bl.a. opstå som følge af, at OPP-kontrakter løber over mange år – typisk 30 år. Derfor vil anvendelsen af det opførte anlæg (hospitalet, vejen, skolen etc.) ikke nødvendigvis være aktuel helt frem til kontraktens udløb. Det kan således være svært at forudsige efterspørgslen så mange år ud i fremtiden. Hermed risikerer en driftsforpligtelse at belaste de offentlige budgetter unødigt, hvis efterspørgslen falder. 

Dette har fx været tilfældet i Nordirland, hvor en offentlig OPP-part, Belfast Education and Library Board, er kontraktuelt forpligtet til at betale en privat OPP-partner for at drive en skole de kommende 16 år, selvom skolen ikke har været under anvendelse siden 2008, fordi elevgrundlaget ikke længere er til stede. OPP-kontrakten har således en løbetid på 25 år fra skolens opførselstidspunkt i 2002, hvilket betyder, at den offentlige part er forpligtet til at betale et beløb på 7,4 mio. pund fra 2008 og frem til kontraktudløb, selvom skolen er lukket.

Den efterspørgselsafhængige risiko er i praksis ofte langt større end anlægs- og disponibilitetsrisikoen, hvorfor denne i højere grad bør overføres til den private part. Havde dette fx været tilfældet i Nordirland, var den offentlige og private part formodentligt blevet enige om at lukke skolen med henblik på at begrænse begge parters tab. 

En problemstilling er dog her, at det ikke er omkostningsfrit at overføre risiko. Herved forstås at den private part i et OPP, vil kræve ekstrabetaling for den øgede risiko, den påtager sig, hvormed økonomien i partnerskabet vil forværres yderligere. 

2. Tomme offentlige kasser

En afledt effekt af Eurostats problematiske opgørelsesmetode er, at mange medlemslande formodentligt vil give sig i kast med OPP-projekter, idet de herved får mulighed for at søsætte initiativer, de alternativt ikke ville kunne finansiere. Særligt set i lyset af krisen og den europæiske konsolideringsagenda, der gør det økonomiske råderum for EU´s medlemslande stadig mere snævert, vil fristelsen for at hente privat finansiering via OPP formodentlig være stor. 

Eurostats opgørelsesmetode risikerer altså at tilskynde de økonomisk låste medlemslande til at initiere langt flere OPP-projekter end hidtil, idet de hermed kan igangsætte nye store projekter uden at blive omfattet af stabilitets- og vækstpagtens bestemmelser vedr. budgetunderskud og offentlig gæld. 

Hvis OPP grundet stramme offentlige budgetter er den eneste mulighed for at rejse kapital til nødvendige anlægsprojekter, vil OPP blive anvendt selv i de tilfælde, hvor det er tydeligt, at det ikke skaber værdi for pengene. Dette har bl.a. været tilfældet i Irland, hvor en kommune valgte en OPP-løsning selvom kommunens egne vurdering pegede på, at et traditionelt udbud ville være mere rentabelt.

3. Manglende viden om effekter

I vurderingen af hvorvidt OPP skaber værdi for pengene, sammenlignes priserne ofte med et tilsvarende offentligt udbud. Sammenligningsmetoderne er dog ikke uproblematiske og er på den baggrund blevet udsat for meget kritik.

Rapporter fra det britiske parlament har således påvist, at gennemførte sammenligninger ofte er dårligt udført, og at de systematisk har talt til fordel for OPP-projekter. De fleste vurderinger er bl.a. ikke retvisende, fordi de ikke udfører cost-benefitanalyser af de forskellige alternative løsningsmuligheder til OPP.

Den systematisk positive tilgang til OPP har bl.a. betydet, at man i Storbritannien har indkalkuleret de forventede skatteindtægter som afledte positive effekter af OPP. Dette uden i praksis, at godtgøre, endsige sikre sig, at den private part rent faktisk betaler skat i landet. Det er efterfølgende dokumenteret, at mange private OPP-partnere har reduceret deres skattebetalinger i Storbritannien via skattely, hvormed det beregnede skatteprovenu i de gennemførte sammenligning er udeblevet.

I Storbritannien har man i det hele taget meget lidt viden om, hvilke gevinster samfundet har hentet fra OPP, idet der ikke er gennemført en systematisk evaluering af resultaterne.


4. OPP-projekter er IKKE mere rettidige og budgetholdende

Ved OPP-projekter anvendes ofte såkaldte ”turnkey contracts”. Det indebærer, at den offentlige part ikke betaler en krone førend anlægget er fuldendt og klar til drift. Denne finansieringsform er langt mere omkostningstung end ved almindelige kontrakter, idet den private part tager sig betalt for at bære risikoen i anlægsperioden. Den europæiske investeringsbank (EIB) har således fundet, at OPP-kontrakter på vejområdet i Europa gennemsnitligt har været 24 % dyrere end traditionelle udbud. 

Anvendelsen af ”turnkey contracts” er endvidere ikke forbeholdt OPP-projekter. Såfremt man som led i et traditionelt offentligt anlægsprojekt ønsker at overføre risiko til den private leverandør, kan man også anvende turnkey-kontrakter, men det uden at skulle indgå i et 30-årigt OPP. En opgørelse over britiske OPP-projekter, under PFI, indgået mellem 2004 og 2006 viser, at hele 33 pct. af projekterne er blevet genforhandlet og at denne genforhandling ud fra en gennemsnitsbetragtning har kostet, hvad der svarer til 17 pct. af den samlede projektværdi.

De britiske erfaringer viser ligeledes, at der ikke er evidens for, at OPP-projekter bliver gennemført mere rettidigt end projekter, der er gennemført som traditionelle offentlige udbud. 

5. Budprocessen ved OPP er dyrere og mere tidskrævende

Budprocessen omkring et OPP er langt mere omfattende, tidskrævende og kompleks end ved et traditionelt offentligt udbud. Et studie har vist, at budperioden ved OPP-projekter gennemsnitligt strækker sig over 34 måneder. Det betyder, at transaktionsomkostningerne for såvel den offentlige som den private part er betydelige. Den store kompleksitet i OPP-kontrakter bevirker bl.a., at der er høje juridiske og regnskabsmæssige følgeomkostninger. 

Den Europæiske Investeringsbank har beregnet, at de udbudsrelaterede omkostninger ved OPP gennemsnitligt beløber sig til over 10 pct. af den samlede kontraktværdi. De høje omkostninger relateret til budprocessen, betyder desuden, at kun få firmaer har råd til og mulighed for at byde på OPP-projekter, hvilket risikerer at føre til en mindre fuldbyrdet konkurrence. 


Øvrige bemærkninger

OPP er på fremmarch i disse år. I Danmark er der kun sparsomme erfaringer med OPP, hvorfor det er nødvendigt at drage på andre landes erfaringer. De internationale erfaringer med OPP er skræmmende, og danske politikere bør tænke sig grundigt om, før end de indlader sig på at igangsætte OPP-projekter i Danmark. 

At OPP i visse tilfælde – grundet Eurostats (utilstrækkelige) opgørelsesmetode – kan være et smuthul udenom stabilitetspagtens gældsbestemmelser, vidner blot om, at OPP´s øjeblikkelige fremmarch sker af de forkerte grunde. OPP-kontrakter løber typisk 30 år og som ”skoleeksemplet” fra Nordirland viser, er det svært at se så langt ud i fremtiden. Det er svært, at forudsige hvor mange elever, der vil gå i en skole, hvor mange patienter, der vil benytte et hospital eller hvor mange biler, der kører på en motorvej, over en bro eller gennem en tunnel, så mange år frem. 

Falder efterspørgslen betyder OPP-kontrakternes længde, at den offentlige part risikerer at hænge på en dyr kontrakt, som den ingen glæde har af. Det er ikke alene en dårlig forretning. Det indskrænker den politiske handlefrihed over tid, idet midler til drift af OPP-projekter båndlægger offentlige midler mange år ud i fremtiden og dermed også mulighederne for at iværksætte nye initiativer fra offentlig side. Herved risikerer nutidige ”byggeivrige” politikere at fastlåse fremtidens politikere, idet store dele af de offentlige budgetter vil være reserveret til at servicere OPP-kontrakter. Det er ikke alene et økonomisk problem. Det er et demokratisk problem.

Læs mere

Ude til højre kan man finde henvisninger til de omtale rapporter og kilder samt til flere af OAO-sekretariatets notater om udlicitering.

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk