Inspiration til en udbudsstrategi 

Udgivet: 17-10-2011 | Redigeret: 24-01-2017
LinkedIn
A A A

Indledning

Her er samlet en oversigt over hvad der kan indgå i en kommunal eller en regional udbudsstrategi. Notatet indeholder en kort oversigt over de lovkrav, der er til en udbudsstrategi. Derudover giver notatet en række forslag til krav i forbindelse med udbud, som tidligere indgik i kommunernes udbudspolitikker.
FTF og OAO anbefaler, at kommuner og regioner fortsat lader sig inspirere af de gamle krav og bruger forslagene til at udbygge de nye lovkrav til en udbudsstrategi.

Forslagene kan bruges på mindst to måder:

  1. De kan indgå i udbudsstrategien som et supplement til en procedureretningslinje ved større rationaliseringsprojekter, herunder udbud, i henhold til § 8, stk. 3 i MED-aftalen.
  2. De kan indgå som en del af en aftale om trygheds-, løn- og arbejdsmiljøgaranti ved udbud.

Forslagene er et supplement til vejledningen om udbudsstrategi og kvalitetskontrakt og kan bruges af både regioner og kommuner. De kan også fungere som inspiration til at indføre tilsvarende tiltag på de statslige arbejdspladser.

Lovkrav til en udbudsstrategi

En udbudsstrategi skal sikre, at kommunen og regionen tager konkret stilling til brugen af udbud i opgavevaretagelsen og at dette bliver synliggjort for borgere og medarbejdere. Derfor er der krav om, at en udbudsstrategi indeholder:

  • En oversigt over på hvilke områder, der er planlagt udbud.
  • Konkrete mål for en øget konkurrenceudsættelse af opgaver - dvs. en beskrivelse af hvilke planer kommunen eller regionen har for en øget anvendelse af udbud.
  • En beskrivelse af de initiativer, der vil blive anvendt for at nå de fastsatte mål for konkurrenceudsættelse.
  • En redegørelse for, hvordan der vil blive fulgt op på udbudsstrategien.

Kravene til udbudsstrategien vedrører altså primært strategiens form, mens der er en udstrakt grad af frihed for kommunen og regionen til at fastlægge selve indholdet.

Udbudsstrategien skal vedtages af kommunalbestyrelsen eller regionsrådet inden udgangen af funktionsperiodens første år. Det betyder, at alle kommuner og regioner skal have vedtaget en udbudsstrategi første gang inden udgangen af 2010.

Efter vedtagelsen skal strategien offentliggøres, så den bliver tilgængelig for både borgere og medarbejdere i kommunen/regionen. Opfølgningsredegørelsen skal offentliggøres inden udgangen af tredje kvartal i det år der er valg.

Krav til udbudsprocessen

Når der skal træffes beslutning om hvorvidt en offentlig opgave skal udbydes, er det vigtigt at sikre det bedst mulige beslutningsgrundlag. Dette afsnit præsenterer nogle anbefalinger til, hvordan udbudsstrategien kan sikre beslutningsgrundlaget ved at fastlægge en række overordnede proceskrav:

  1. Krav til forberedelse og beslutningsgrundlag før et udbud
  2. Krav til gennemførelse af et udbud
  3. Krav til opfølgning på et udbud

En del af proceskravene for udbudsprocessen skal samtidig fastlægges i en procedureretningslinje i henhold MED-aftalen § 8, stk. 3.

De anbefalinger, der vil blive præsenteret i det efterfølgende er altså udtryk for krav, som det er vigtigt at få fastlagt for processen omkring udbud. Det kan betyde, at proceskravene i visse tilfælde allerede vil være omfattet af procedureretningslinjen, men i andre tilfælde vil der være behov for at uddybe denne ved hjælp af udbudsstrategien.

Krav til forberedelse og beslutningsgrundlag før et udbud

Udbudsstrategien bør stille klare krav til forberedelsen af en beslutning om at udbyde en offentlig opgave. Kravene bør omfatte en foranalyse af den opgave der skal udbydes, herunder alternativer til udbud, samt en aktiv inddragelse af de berørte medarbejdere.

Målet med at udbyde en kommunal eller regional opgave er at undersøge, om et privat alternativ er bedre end den offentlige opgavevaretagelse. For at vurdere om en opgave er egnet til udbud, er det derfor nødvendigt at foretage en foranalyse, der kan kortlægge, hvordan man løser opgaven i dag. Foranalysen skal samtidig belyse om det bedre kan betale sig at udvikle opgaveløsningen internt i kommunen/regionen frem for at udbyde den.

Der bør altså som hovedregel ikke træffes beslutning om udbud af en driftsopgave, før der internt er arbejdet med udvikling af opgavevaretagelsen. Det kan eksempelvis være efter kommunens generelle strategi for arbejdsgangsanalyser (LEAN) eller andre udviklingsstrategier, der er vedtaget i kommunen/regionen for udvikling af driftsområderne.

Et konkret eksempel på dette arbejde kan findes i Greve Kommunes udbudspolitik:

"Derudover skal undersøges alternativer til udbud og udlicitering. Her kan der være tale om udbygget mål- og rammestyring, intern kontraktstyring, omlægning af afdelings- og ledelsesstrukturer, ledelses- og kvalitetsudvikling m.m."
(Greve Kommunes udbudspolitik 2005)

Et internt arbejde med at udvikle og analysere opgaveområdet kan være nødvendigt for at fastlægge hvilke nye krav til opgaveløsningen, der eventuelt skal med, inden der træffes beslutning om et udbud. Derudover skal foranalysen fastlægge hvilke konsekvenser en udlicitering vil få for den øvrige opgavevaretagelse, herunder varetagelsen af kontrol-, evaluerings- og udviklingsopgaver på området.

Her bør de berørte medarbejdere inddrages aktiv. En aktiv inddragelse omfatter blandt andet, at medarbejderne, på baggrund af foranalysens resultater, skal have mulighed for at drøfte de arbejds- og personalemæssige konsekvenser ved et udbud.

Rammerne for personaleinddragelsen skal, i henhold til MED-aftalens § 8, stk. 3, fastlægges i en procedureretningslinje.

Københavns Kommune er et eksempel på en kommune, der i udbudspolitikken har henvist til en aftale om medarbejderinddragelse i forbindelse med udbud:

"Københavns Kommune har ved aftale i 1999 mellem KTO og de (amts)kommunale arbejdsgivere fastlagt procedurer for medarbejdernes inddragelse og medvirken ved omstilling, udbud og udlicitering.
Aftalen er et supplement til de eksisterende samarbejdsudvalgs- og medindflydelsesregler. Samarbejds- og medindflydelsessystemet har en central rolle i forbindelse med omstilling af kommunens virksomhed, herunder ved overvejelse om udbud af opgaver.

Personalet i den institution, som berøres af et udbud, skal inddrages i processen. Inddragelse skal ske før, der tages endelig beslutning om at udbyde en opgave. Personalet skal have mulighed for at drøfte de arbejds- og personalemæssige konsekvenser, så medarbejdernes synspunkter og forslag kan indgå i beslutningsgrundlaget for, om en opgave skal udbydes.

Når det er besluttet at udbyde en opgave anbefales det, at der nedsættes en projektgruppe med deltagelse af repræsentanter for ledelsen og alle berørte medarbejdere. Projektgruppen kan gennemgå relevante forhold omkring institutionens egen opgaveløsning. Projektgruppen kan endvidere drøfte kravspecifikation i udbudsmaterialet, betingelser for og tilrettelæggelse af udarbejdelsen af kontrolbud, personaleforhold o.l."
(Københavns Kommunes udbudspolitik 2006)

Det er vigtigt at bemærke, at en inddragelse af medarbejderne, ifølge MED-aftalen, både omfatter:

  1. Pligt til at informere medarbejderne om udbud
  2. Pligt til at drøfte de forhold der bliver informeret om

Informationsforpligtelsen gælder både før og efter den endelige beslutning om udbud er truffet. Det betyder for det første, at medarbejderne skal inddrages så tidligt i processen, at synspunkterne kan indgå i det endelige beslutningsgrundlag og for det andet, at medarbejderne skal informeres løbende igennem hele processen. Ifølge Esbjerg Kommune indebærer en løbende information i henhold til MED-aftalens § 7, stk. 4, blandt andet:

"Det er vigtigt at gøre sig klart, at alene muligheden for udlicitering vil påvirke trygheden i personalegruppen. En del af usikkerheden vil kunne reduceres ved at informere medarbejderne, jfr. MEDaftalens § 7, stk. 4 og løbende undervejs. Det er essentielt, at medarbejderne modtager den nødvendige information (både om opgaveændringer og om begrundelser) direkte fra ledelsen før f.eks. presse eller fagforeninger."
(Esbjerg Kommunes udbudspolitik 2007)

I tilknytning til informationsforpligtigelsen er der også i henhold til MED-aftalen § 6, en pligt til at indgå i en drøftelse, om de forhold der bliver informeret om. Det betyder, at begge parter skal være indstillet på at indgå i en dialog, som kan kvalificere beslutningsgrundlaget. Udbudsstrategien kan præcisere hvilke forhold der bør indgå i drøftelserne, som det f.eks. er tilfældet i Høje-Taastrup Kommunes udbudspolitik:

  • Tilrettelæggelse af opgaverne, herunder beskrivelse af nuværende opgaveløsning og evt. fastlagte målsætninger herfor.
  • Økonomi, herunder omkostninger ved nuværende og fremtidig opgavevaretagelse og følgeomkostninger.
  • Personalebehov, herunder personalets forhold i forbindelse med evt. overgang til anden privat arbejdsgiver.
  • Uddannelsesbehov og - krav til berørte medarbejdere.
  • Arbejdsmiljøforhold.
  • Teknik, herunder inddragelse af ekstern bistand.

(Høje-Taastrup Kommunes udbudspolitik 2006)


En måde at sikre information og drøftelse med medarbejderrepræsentanter kan være at nedsætte en projektgruppe ved udbud.

Den endelige beslutning om at sende en opgave i udbud bør træffes på så oplyst et grundlag som muligt. Derfor kan udbudsstrategien præcisere, at den endelige beslutning skal træffes på baggrund af et samlet, skriftligt beslutningspapir.

Et beslutningspapir kan sikre, at både foranalysens resultater og medarbejdernes vurdering af konsekvenserne ved en udlicitering, indgår i beslutningsgrundlaget. Beslutningspapiret bør bl.a. indeholde følgende (jf. de krav, der senere vil blive gennemgået i forbindelse med udbudsmaterialets indhold):

  • Hvilke konsekvenser en udlicitering vil få for opgavevaretagelsen.
  • Hvordan sammenhæng, udvikling og innovation er sikret.
  • Hvordan den fremtidige arbejdsorganisering vil være, såvel internt som mellem regionen/kommunen og en ekstern leverandør.
  • Om det er muligt at tage opgaven tilbage, ved at kommunen/regionen bibeholder aktiverne/udvalgte produktionsmidler (fx maskinparken og andet materiel).

Derudover bør der også stilles krav om en vurdering af det økonomiske grundlag for opgavevaretagelsen, herunder sammenhæng mellem mål og rammer. Det er særligt vigtigt, ikke mindst af hensyn til arbejdsmiljøet, at forventningerne til opgaveudførelsen er afstemt med de ressourcer, der er til rådighed.

Krav til gennemførelsen af et udbud

Efter kommunen/regionen har truffet en beslutning om at sende en opgave i udbud, skal det relevante MED-udvalg informeres herom. Udvalget skal have mulighed for atter at drøfte de konkrete arbejds- og personalemæssige konsekvenser, således at medarbejdernes synspunkter og forslag også kan komme med i det udbudsmateriale, der skal danne grundlag for selve udbudsrunden.

Ved at træffe beslutning om at sende en opgave i udbud, har man ikke på forhånd lagt sig fast på en udlicitering, men kun ønsket at vurdere, om et privat alternativ er bedre end den offentlige opgavevaretagelse. Valget af udfører, bør altså aldrig være givet på forhånd. Udbudsstrategien bør derfor præcisere, at det er en forudsætning for en optimal løsning, at kommunen/regionen, så vidt muligt, benytter sig af muligheden for at afgive et kontrolbud.

Et kontrolbud giver kommunen/regionen mulighed for at sammenligne det private bud med udførelsen i eget regi. Et kontrolbud er altså ikke et tilbud i konkurrenceretslig forstand, men derimod et internt arbejdsredskab. Mulighederne ved at anvende et kontrolbud ("eget bud") fremgår blandt andet af Lejre Kommunes udbudspolitik:

"En kontrolberegning giver alene anledning til, at pris og kvalitet af den eksisterende opgaveløsning sammenholdes med kravene i udbudsmaterialet og eksterne bud på opgaven. Et eget bud er derimod en anledning til at redefinere og udvikle opgaveløsningen i et forsøg på at finde mere optimale og økonomiske måder at håndtere opgaven på."
(Lejre Kommunes Udbudspolitik, 2007-2010)

Efter en ændring i styrelsesloven (§62 d) og tilsvarende i regionsloven skal kommuner og regionerne nu følge de regler, Indenrigs- og Sundhedsministeriet opstiller for kontrolbud. Det betyder i praksis, at kommunerne skal følge "Vejledningen om Omkostningskalkulation i Budget og Regnskabssystemet" (kapitel 9) samt bekendtgørelse og vejledning om kommuners og regioners beregning og afgivelse af kontrolbud fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

Eftersom afgivelsen af kontrolbud udgør en væsentlig del af beslutningsgrundlaget, kan der være behov for at fastsætte nærmere regler for anvendelsen af kontrolbud i egen udbudsstrategi. Også her giver Lejre Kommune et konkret eksempel på kommunens politik vedrørende brugen af kontrolbud:

"Hvis den berørte virksomheds ansatte beslutter at udforme et eget bud i forbindelse med en udbudsrunde, vil den pågældende virksomhed desuden blive tilbudt ekstern konsulentbistand til at understøtte og kvalitetssikre processen. Lejre Kommune ønsker at præsentere kommunens virksomheder for dette tilbud for at sikre, at de på lige fod med eventuelle private udførere har mulighed for at byde kvalificeret ind i Lejre Kommunes udbudsrunder med professionelle og velgennemarbejdede bud på håndteringen af en given opgave."
(Lejre Kommunes Udbudspolitik 2007-2010)

Krav til opfølgning på et udbud

Når kommunen/regionen har valgt en tilbudsgiver, skal det relevante MED-udvalg informeres, således at udvalget i det fornødne omfang kan drøfte konsekvenserne. Derudover skal de direkte berørte og involverede medarbejdere løbende orienteres om arbejdet med udliciteringen.

Arbejdet stopper nemlig ikke med valg af leverandør. Ved alle typer af omstillinger, herunder ved udlicitering, bør der ske en evaluering af konsekvenser for såvel borgere, brugere som berørte medarbejdere.

Derfor bør udbudsstrategien også beskrive rammerne for opfølgning på kvaliteten af ydelserne. Der kan både tages stilling til, hvordan man vil organisere arbejdet med opfølgningen i samarbejde med leverandørerne, samt hvad man vil måle. Her bør kommunen/regionen udarbejde en standardskabelon, der altid som minimum bør følges i denne evaluering.

Kommunen/regionen bør endvidere sikre en samarbejdsorganisation med leverandørerne, der muliggør arbejdet med en evaluering samt løbende opfølgning. I samarbejdsorganisationen skal der være plads til medarbejderrepræsentanter, jf. MED-aftalens forslag til procedureretningslinje ved omstilling.

I Gentofte Kommunes udbudspolitik fra 2003 er et eksempel på opfølgning på udbudskontrakten:

"Når en opgave har været i udbud, skal kommunen følge op på, om opgaveudføreren lever op til kontrakten, herunder de angivne kravspecifikationer. Opfølgningsfrekvensen skal være fastlagt i kontrakten med som udgangspunkt ét årligt opfølgningsmøde. Såfremt der er behov for løbende at følge op på grund af opgavens kompleksitet eller følsomhed i forhold til kommunens borgere, aftaler parterne en anden møde- og opfølgningsfrekvens. Kommunen fastlægger forud for alle udbud, hvilke former for opfølgning der yderligere skal anvendes, f.eks. om kontrollen består i en gennemgang af opgaveudøverens egenkontrol eller om der skal udfærdiges bruger- eller borgerundersøgelser."
(Gentofte Kommunes udbudspolitik 2003)

Indholdsmæssige krav

Dette afsnit fokuserer på hvordan udbudsstrategien kan og bør fastlægge en række indholdsmæssige krav til brugen af udbud i kommuner og regioner. De indholdsmæssige krav omfatter både krav til kvaliteten og udførelsen af den udbudte opgave, og krav til sikring af vilkårene for de medarbejdere, der bliver berørt af en udlicitering.

Bemærk derfor, at de anbefalede krav, der præsenteres i det efterfølgende, er vigtige at få fastlagt i udbudsstrategien, fordi de bør gælde uanset hvilken leverandør, der vinder udbudsrunden.

I visse tilfælde vil kravene allerede være omfattet af kommunen/regionens ret-ningslinjer for personalepolitiske vilkår for omstilling. Men i andre tilfælde vil der være behov for at uddybe de eksisterende retningslinjer eller vedtage nye supplerende retningslinjer i forbindelse med et konkret udbud - og her kan udbudsstrategien være til hjælp.

Ved at stille indholdsmæssige krav til et udbud kan udbudsstrategien være med til at sikre, at den udbudte opgave fortsat vil leve op til de økonomiske, kvalitets- og personalemæssige krav som kommunen eller regionen stiller og som blev fastlagt ved hjælp af foranalysen. Kravene bør være udgangspunkt for alt arbejde med udbud og udlicitering og er derfor relevante både i forhold til:

  1. Indholdet af udbudsmaterialet
  2. Valg af leverandør
  3. Indholdet af udbudskontrakten

Krav til indholdet af udbudsmaterialet

Inden en opgave skal sendes i udbud skal der udarbejdes et udbudsmateriale, som indeholder en beskrivelse af den ydelse, der skal leveres - en såkaldt kravspecifikation. Udbudsmaterialets indhold bør afspejle både foranalysens resultater mht. beskrivelse af opgavens udførelse og kvalitetsniveau og medarbejdernes synspunkter på baggrund af drøftelser i MED-udvalgene.

De specifikke krav og mål til den fremtidige opgavevaretagelse bør som minimum vedrøre:

  • Personalepolitik
  • Uddannelsespolitik
  • Sociale klausuler
  • Miljø
  • Arbejdsmiljø
  • Leveringssikkerhed

Et godt eksempel på en kommune, der har opstillet krav til indholdet af udbudsmaterialet er Københavns Kommunes udbudspolitik fra 2006:

"Der skal i udbudsmaterialet stilles krav til virksomhederne vedrørende personalemæssige forhold.

Leverandøren skal ved overtagelse af personale indgå i de kommunale kollektive overenskomster, indtil overenskomsten udløber eller opsiges i overensstemmelse med overenskomstens opsigelsesbestemmelse. Hvis medarbejderne efter kommunens overenskomst får højere løn, end den der er aftalt efter leverandørens overenskomst, skal det overførte personale sikres den nuværende løn i hele kontraktperioden.

Leverandøren skal forestå efter- og videreuddannelse af overtaget personale, elevuddannelse mv. svarende til kommunens ansvar.

Leverandøren skal som en betingelse for at få opgaven påtage sig et socialt ansvar, hvis udstrækning er afstemt med opgavernes karakter og mængde. Ansvaret skal modsvare kommunens tilsvarende opgaver i relation til skånejob, fleksjob, revalidering, jobtræning mv.

Leverandøren skal efterleve eller kunne dokumentere, at leverandøren efter en samlet vurdering kan modsvare Københavns Kommunes personalepolitikker, herunder det psykiske og fysiske arbejdsmiljø."
(Københavns Kommunes ud-budspolitik 2006)

Krav til valg af leverandør

Valget er leverandør bør ikke udelukkende foretages på baggrund af økonomiske krav. Derimod bør udbudsstrategien opstille retningslinjer for, hvordan også ikke-økonomiske krav til leverandørerne fastlægges. Retningslinjerne bør bl.a. vedrøre, hvordan kommunen/regionen vil sikre, at krav til bl.a. personalepolitik, arbejdsmiljø og vil blive efterlevet, uanset hvem der varetager opgaverne.

Kravene kan udmøntes enten ved prækvalifikation, hvor virksomheder søger om godkendelse til at byde på en opgave eller tildelingskriterier, som afgør valget af leverandør blandt tilbudsgiverne. Både ved prækvalifikation og det endelige valg af leverandør bør der bl.a. lægges vægt på følgende:

  • Krav til en bæredygtig arbejdsplads, herunder krav til arbejdsmiljø, forpligtelsen i forhold til uddannelse og efteruddannelse, samt mål og krav til bruger- og borgerindflydelse skal som hovedregel indgå som tildelingskriterium.
  • Leverandører, der tidligere har overtrådt gældende lovgivning på området skal kunne fravælges.
  • Det skal være muligt at fravælge tilbudsgivere, hvor tilbud åbenlyst ikke er afgivet på forretningsmæssigt forsvarlige vilkår (dumpingtilbud).

Udbudsstrategien bør altså sikre, at der allerede i forbindelse med valget af leverandører, opstilles krav, der kan sikre de medarbejdere, som overgår til den private leverandør.

Krav til indholdet af udbudskontrakten

Sikring af opgavens kvalitetsniveau og personalevilkår ved en udlicitering stopper dog ikke ved valget af leverandør. Det er helt afgørende, at udbudsstrategien også tager stilling til indholdet af de kontraktvilkår, der opstilles, uanset valget af leverandør.

Ved opstilling af kontraktvilkår bør der særligt lægges vægt på følgende:

  • Overholdelse af kommunens/regionens løn-, trygheds- og arbejdsmiljøgarantier, herunder eventuelle særlige vilkår for udlån af tjenestemænd.
  • Overholdelse af vilkår vedrørende arbejdsorganisering, arbejdstid og arbejdsmiljøforhold, herunder kommunens/regionens arbejdsmiljøgaranti.
  • Mulighed for udveksling af nødvendige oplysninger før, under og efter kontraktperioden, herunder oplysninger om medarbejderne.
  • Samarbejdsorganisation mellem ordregiver og leverandør, herunder rammer for medarbejderinddragelse, jf. retningslinje herom.
  • Sikring mod skjulte og utilsigtede omkostninger ved udlicitering gennem en kontraktbestemmelse om, at alle prisforhøjelser i kontraktperioden og efter en eventuel option i kontrakten skal dokumenteres.

Udbudsstrategien kan også tage stilling til, hvorvidt kontrakterne skal have en social dimension ved at anvende sociale klausuler. En social klausul er et krav, indskrevet i kontrakten, om, at den private leverandør skal påtage sig en social forpligtelse, enten for at fastholde medarbejdere eller for at integrere personer, der i dag er uden for arbejdsstyrken.

Høje-Taastrup Kommune definerer i sin udbudspolitik, hvad sociale klausuler i udbud betyder for dem:

"Ved udbud af driftsopgaver og serviceydelser kan der stilles en række særlige krav til tilbudsgivernes medansvar for det rummelige arbejdsmarked. Sociale klausuler er krav indskrevet i en udbudskontrakt, som kan medvirke til at fastholde medarbejdere på arbejdsmarkedet, integrere nye medarbejdere eller forebygge nedslidning. Kravet indebærer en nærmere angivet social forpligtelse for den leverandør, der får opgaven efter et udbud. "
(Høje-Taastrup Kommunes udbudspolitik 2006)

Anvendelsen af sociale klausuler skal desuden ske i henhold til KTO-rammeaftalen om socialt kapitel, og indebærer derfor en mulighed for medarbejderne til at sikre sig indflydelse på den mere konkrete udformning.

I KTO-rammeaftalen fremgår det af § 3:

"Med henblik på at fremme en fælles forståelse og holdning finder årligt en generel og overordnet drøftelse sted i det centrale udvalg for medarbejderindflydelse med henblik på fastlæggelse af retningslinjer for beskæftigelse af personer med nedsat erhvervsevne og ledige".



 

 

 

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk