Ordbog om udbud og udlicitering  

Udgivet: 09-05-2012 | Redigeret: 24-01-2017
LinkedIn
A A A

Ordbog om udbud og udlicitering

Her er en ordbog med de mest almindelige ord og begreber, der bliver brugt, når kommunerne drøfter konkurrenceudsættelse, udbud, udlicitering m.m.

Ordbogen supplerer det materiale FTF og OAO i øvrigt har lavet om udbud og udlicitering. Det kan du finde i boksen ude til højre. 

Ordbog


”A- eller B-tjenesteydelser” i EU-udbud: For tjenesteydelser skal der skelnes mellem ”A- og B- tjenesteydelser” i EU-udbudsreglerne. Forskellen er, at A-ydelserne skal i et EU-udbud, mens dette ikke er tilfældet for B-tjenesteydelser (i henhold til bilag IIA og IIB i udbudsdirektivet). 

A-tjenesteydelser omfatter bl.a. vedligeholdelse af maskiner, landstransport, edb-tjenesteydelser, rengøring, kloakering og affaldsbortskaffelse. Alle de tjenesteydelser skal i EU-udbud, hvis værdien af tjenesteydelsen er over en bestemt tærskelværdien (for kommuner og regioner ca. 1,5 mio. kr). 

B-tjenesteydelser er alle andre tjenesteydelser, end dem, der er opregnet i Bilag A. B-tjenesteydelser skal ikke i EU-udbud. Daginstitutionsområdet er fx ikke udbudspligtigt. Offentlige udbud er desuden underlagt en annonceringspligt, hvis opgaven overstiger 500.000 kr, men annonceringspligten stiller ikke bestemte krav til proceduren. 

EU-udbudsregler og tildelingskriterier: Der er fire forskellige udbudsformer efter EU-direktivet, dvs. fire måder at udbyde en opgave på. Lidt firkantet kan man sige, at forskellen mellem udbudsformerne er, hvor mange, der får lov at byde på opgaven. Man skelner mellem: Offentligt udbud, Begrænset udbud, Udbud med forhandling og Konkurrencepræget dialog. 

Kommunen kan vælge mellem to forskellige tildelingskriterier: 1) ´Laveste pris´ eller 2) ´det økonomisk mest fordelagtige bud´. Valg af tildelingskriterium skal oplyses af kommunen allerede i udbudsmaterialet. 

Et tildelingskriterium er ikke det samme som et udvælgelseskriterium. Et udvælgelseskriterium spiller kun ind på et tidligere tidspunkt i processen. Udvælgelseskriteriet bruger udbyderen i en prækvalifikation til at udvælge hvem, der skal give tilbud på opgaven.

At kommunen ikke kan tage fx sociale hensyn, hvis tildelingskriteriet er ´laveste pris´ er dog kun et udgangspunkt. Kommunen kan nemlig – helt lovligt – i udbudsmaterialet kravspecificere ydelsen på en måde, der kræver overholdelse af en række sociale hensyn, fx ansættelse af en række personer på særlige vilkår. Kommunen kan på denne måde lægge vægt på laveste pris i forhold til de leverandører, der opfylder dette krav. 

Hvis tildelingskriteriet er ´det økonomisk mest fordelagtige bud´, tager kommunen også hensyn til andre kriterier end prisen. Det skal stå i udbudsmaterialet, hvilke andre kriterier, som kommunen ønsker at lægge vægt på ved udvælgelsen. Kommunen skal angive, hvordan den vil vægte de relevante kriterier. Dette skal sikre størst mulig gennemskuelighed. 

Forsyningsvirksomheder er underlagt en række særlove og direktiver. Særligt for vand- og kloakforsyning betyder det, at både ansvar for opgaven og leveringen af ydelserne skal være overladt til en selvstændig virksomhed. Der er enten et bruger-ejet I/S eller et kommunalt ejet A/S. For medarbejderne ligner overdragelsen til et nyt selskab en udlicitering.

Frit Valg. Frit valg har siden 2002 været et flagskib i bestræbelserne på at gøre de offentlige ydelser mere markedsorienterede. For at der skal være noget at vælge imellem, skal der være forskellige offentlige og private leverandører, der tilbyder ydelser til borgerne. Frit valg for brugerne kan på den måde flytte driftsansvaret til en eller flere private leverandører, men uden at der sker en samlet overdragelse af opgaver og medarbejdere. Valg af private leverandører kan dog eventuelt ske via et udbud. 

Funktionsudbud: De offentlige udbydere anvender i stigende grad såkaldte ”funktionsudbud”. Ved et funktionsudbud stilles krav til funktionalitet og effekt, eksempelvis: Parken skal kunne bruges til boldspil hele sommeren. Dette kan ses i modsætning til traditionelle kravspecifikationer, hvor udførelsen af opgaven bliver specificeret, eksempelvis: Græsset skal slåes mindst hver 14. dag og må aldrig være mere end xx cm. højt. Der kan være både fordele og ulemper ved at anvende funktionsudbud. Det kan fx være vanskeligt at stille krav, der kan sikre arbejdsforhold og arbejdsmiljø, hvis der udelukkende stilles funktionskrav. Omvendt kan det give større plads til innovation i opgaveløsningen, hvis fokus er på effekt og resultater frem for processer og metoder.

”In-house”: Der er ingen klar retspraksis for, hvornår eksempelvis en selvejende institution lever op til ”in-house” begrebet (det vil sige juridisk være en del af kommunen). Men så længe 1) institutionens aktiviteter hovedsageligt udføres for den kommune, den selvejende institution kontrolleres af (virksomhedskriteriet) og 2) så længe kommunen og udøver samme kontrol med den selvejende institution, som med kommunens egne institutioner (kontrolkriteriet), er den selvejende institution formodentlig ”in-house” og dermed ikke omfattet af udbudsreglerne. 

Det skal bemærkes, at der også eksisterer statslige selvejende institutioner (gymnasier, produktionsskoler m.v.), men de adskiller sig fra de kommunale selvejende institutioner på en række områder, bl.a. ved at de ikke har en driftsoverenskomst med staten. De er alene derfor klart ”in-house”. 

Intern omstilling, herunder kontraktstyring kan anvendes som alternativ til udlicitering, men er ikke i sig selv en udlicitering. Kommunen kan bruge forskellige styringsværktøjer til intern omstilling, fx for at opnå en mere effektiv produktion i kommunen. Det afgørende ved intern omstilling er, at det stadig er kommunen, der har arbejdsgiveransvaret. Styringsværktøjer til intern omstilling dækker bl.a. over internt ”virksomhedsmodeller”, mål- og rammestyring, intern kontraktstyring, BUM-model, områdeledelse, Lean osv. Læs mere på oao.dk under intern omstilling.

Kommunalt fællesskab. To eller flere kommuner kan samarbejde om at løse fælles opgaver i et kommunalt fællesskab. Et fællesskab har ofte form af et interessentskab (I/S), hvilket er en selvstændig juridisk forvaltningsenhed, hvis det er oprettet i henhold til Styrelseslovens §60, og altså ikke en del af kommunen. Overdragelsen af opgaven til et kommunalt fællesskab har på mange punkter karakter af udlicitering set ud fra et medarbejdersynspunkt. 

Kontrolbud: Hvis en kommune fx ønsker at sende en rengøringsopgave i udbud, kan kommunen udarbejde et kontrolbud for at vurdere, om det kan betale sig at udlicitere opgaven. Et kontrolbud er på den måde et internt arbejdsredskab i kommunen. Klagenævnet for Udbud, som er den myndighed, der behandler klager over udbud, har defineret begrebet `kontrolbud` sådan: 

"Et kontroltilbud fra en udbyder er ikke et tilbud i henseende til EU`s udbudsregler, men er blot en teknik for udbyderens vurdering af, om det er hensigtsmæssigt at udlicitere den pågældende opgave. 

Et kontrolbud bliver også omtalt som udbyders ”eget bud” på opgaven. Nogle bruger også betegnelsen ”kontrolberegning”. Det er ikke sikkert, at der er nogen forskel mellem kontrolbud, eget bud og kontrolberegning. I nogen tilfælde betegner kontrolberegning dog en beregning over de nuværende omkostninger og ikke de omkostninger, der er forbundet ved i kontraktperioden at løse opgaven selv.

Der eksisterer ikke nogen pligt til at udarbejde et kontrolbud. Men det er altid lovligt at udarbejde et kontrolbud, så længe det bliver angivet i udbudsannoncen. 

At udarbejde et kontrolbud er en kompliceret affære, som skal leve op til en række betingelser. Det fremgår bl.a. af en vejledning fra Indenrigsministeriet. Reglerne betyder blandt andet, at et kontrolbud skal omfatte de ”samlede langsigtede gennemsnitsindtægter og -omkostninger ved den udbudte opgave”. Beregningen skal indeholde alle omkostninger til opgaven fordelt over hele kontraktperioden og ikke kun de nuværende udgifter i budgettet. I opgørelsen af omkostninger skal der derfor indregnes såvel direkte som indirekte omkostninger. Til de direkte omkostninger hører bl.a. løn, overarbejde/merarbejde, tjenester og befordring, køb af materialer, reparations- og vedligeholdelsesudgifter, husleje, el, varme, vand og forsikringer. Til de indirekte omkostninger hører bl.a. lokaleudgifter, kontorudgifter (telefon, porto, kontorartikler m.v.), indirekte lønomkostninger (kantinetilskud, efteruddannelse), it-udgifter, udgifter til ledelse og administration m.v., beregnede tjenestemandspensioner, forrentning af drifts- og anlægskapital og afskrivning af anlægsaktiver. 

Hvis et kontrolbud er det bedste bud kan udbuddet annulleres. Det er helt lovligt at annullere udbudsprocessen på det grundlag. Vælger kommunen at annullere udbudsprocessen er konsekvensen, at kommunen selv viderefører opgaven. Kommunen skal ikke skrive kontrakt med den afdeling i kommunen, der skal forestå opgaven. Gjorde man det, ville det betyde, at man skrev kontrakt med sig selv, og det kan man ikke. Vær opmærksom på, at en "kontrakt" ikke er det samme som "kontraktstyring". 

Kravspecifikation: En kravspecifikation er en beskrivelse af den ydelse, der bliver sendt i udbud. Eller som det ofte anføres ”en beskrivelse af genstanden for kontrakten”. 

Beskrivelsen skal være grundig. Det er nemlig præcis den ydelse, der efterfølgende skal leveres til kommunen – hverken mere eller mindre. Det betyder, at det kan være kompliceret og tidskrævende at udforme en kravspecifikation. Et godt råd er derfor at tage udgangspunkt i, hvad der leveres i dag og udforme kravspecifikationen derefter. 

En kommune har stor valgfrihed, når den skal udforme en kravspecifikation. Enten 1) kan den i kravspecifikationen fastlægge detaljerede tekniske specifikationer (som binder tilbudsgiverne en del) eller også 2) kan den begrænse sig til at anføre generelle funktionelle krav (som åbner op for tilbudsgivernes egne løsninger). 

I praksis vil det ofte være en kombination af tekniske specifikation og mere overordnede funktions- eller resultatkrav. Det skyldes blandt andet, at det kan være svært at styre alle aspekter af kvaliteten alene gennem funktionskrav, herunder miljø- og arbejdsmiljøhensyn. 

Hvis en kommune eksempelvis vælger at fastlægge detaljerede tekniske specifikationer for en rengøringsydelse, beskrives eksempelvis hvilke klude, hvilke mopper og hvilken type rengøringsmiddel, der skal anvendes til opgaven. Hvis en kommune derimod vælger at anføre generelle funktionelle krav, beskriver den blot i udbudsmaterialet, at der skal være rent på et bestemt niveau eller efter en bestemt standard. 

Offentlig-Privat aktieselskab er en styreform under OPP, hvor en kommune danner et aktieselskab sammen med en privat virksomhed. Et offentlig-privat aktieselskab er en selvstændig juridisk enhed og altså ikke en del af den offentlige sektor. Et aktieselskab ledes af en bestyrelse, hvor medarbejderne har mulighed for at være repræsenteret. 

Offentlig-Privat Innovation (OPI) Hovedvægten er denne gang lagt på udvikling og innovation af de opgaver, man samarbejder om. OPI kan omfatte ikke-kontraktligt samarbejde eller ”rene” udviklingskontrakter, der ikke medfører udlicitering af driftsopgaver. Men innovation kan også indgå i en udlicitering, som i øvrigt bygger på funktionskrav eller på anden måde åbner op for forskellige opgaveløsninger. Når man taler om ”velfærdsinnovation” handler det om innovation af de serviceydelser, der bliver leveret fra den offentlige sektor.

Offentlig-Privat Partnerskab (OPP) er en samlende betegnelse, der dækker over forskellige forpligtende samarbejder mellem offentlige og private parter. OPP kan udformes som en kontrakt eller et aktieselskab og bruges typisk ved større bygge- og anlægsprojekter, fx en skole, et hospital eller en ny motorvej. Design, finansiering, byggeri, drift og vedligeholdelse udbydes som en samlet opgave ved et OPP-projekt. Det centrale ved OPP er, at parterne har et fælles ansvar over for projektet, og at OPP ofte er kendetegnet ved meget lange kontraktperioder op til 30 år. 

Partnering er en form for OPP, der især er brugt på vejområdet. Partnering er kendetegnet ved kontrakter, hvor kommunen stiller krav til funktion i stedet for til, hvordan opgaven skal løses. Der er ofte tale om lange kontraktforhold på 15-20 år. 

Privatisering betyder, at en opgave totalt og permanent bliver overdraget til en privat leverandør. Den offentlige myndighed overdrager altså både ansvaret, finansieringen og udførelsen af ydelsen til den private part og har ikke længere ansvaret for, om og hvordan opgaven bliver løst. Der er to variationer af privatisering: Den ene kendes fra staten, der gennem 1990`erne bl.a. privatiserede TeleDanmark og Københavns Lufthavne. Tilsvarende på de kommunale opgaveområder ved salg af el-selskab. 

Koncessioner og forpagtninger, fx af en kiosk er en anden variation af privatisering. Og det gælder eksempelvis også når dagplejeren mere eller mindre frivilligt bliver privat og afregner direkte med sine brugere udenom kommunen, men alligevel er underlagt en regulering og eventuelt et tilsyn. Tilsvarende er der tale om privatisering, når brugerne ved hjælp af frit-valgsregler har mulighed for at gå direkte til private, eksempelvis private sygehuse eller privatskoler, som ikke er underlagt regional eller kommunal kontrol og styring. Selskabsdannelsen på forsyningsområdet er også en privatisering i den forstand, at ansvaret for opgaverne ikke længere ligger i kommunen. 

Selvejende institutioner. Mange selvejende institutioner er underlagt en driftsaftale/driftsoverenskomst med én bestemt kommune og er dermed reelt en del af kommunen. Andre anvender kontraktlignende aftaler mellem kommune og institution. Når selvejende institutioner er en integreret del af en kommune, vil der ikke være tale om udlicitering.  Og de vil ikke være omfattet af regler om udbud og konkurrence. I få tilfælde vil selvejende institutioner dog være så løsrevet fra kommunerne, at de vil høre ind under en brede definition af udlicitering. 

Servicepartnerskaber er en særlig variation af offentlig-privat partnerskab, hvor hovedvægten er lagt på drift af serviceydelser – typisk velfærdsydelser – og ikke på en samlet ”pakke” med både drifts- og anlægsopgaver tænkt sammen.  

Traditionel udlicitering er, når en kommune efter en udbudsrunde overdrager en ydelse, fx rengøring af kommunens bygninger, til en ekstern leverandør, som regel en privat virksomhed. 

”Vandtætte skotter?” ved kontrolbud: B-siden i MED-udvalget kan både deltage i den gruppe, der udarbejder kontrolbuddet og i den gruppe, der bestemmer, hvem der skal have opgaven. Det forudsætter dog, at der ikke er et personsammenfald. Det kan altså ikke være én og samme person, der varetager begge opgaver på vegne af medarbejderne. Der kræves således ikke generelt ”vandtætte skotter", men alene ift. personer.

Virksomhedsoverdragelse: Når en offentlig arbejdsplads bliver udliciteret fra én arbejdsgiver til en anden er der tale om virksomhedsoverdragelse. Men Lov om lønmodtageres retsstilling ved virksomhedsoverdragelse gælder kun hvis tre betingelser er opfyldt: 1) For det første skal der skiftes arbejdsgiver; 2) for det andet skal overførslen være aftalt, og 3) for det tredje skal overførslen vedrøre en virksomhed. De tre betingelser giver i praksis en masse fortolkningsproblemer. 

For at virksomhedsoverdragelsesloven gælder ved genudbud (2. gangsudlicitering), skal de samme betingelser være opfyldt som ved en 1. gangsudlicitering. Hvis kommunen beslutter sig for at hjemtage en opgave gælder virksomhedsoverdragelsesloven ligeledes under samme betingelser som ved 1. og 2. gangsudliciteringer. 

Hvis loven gælder, skal den nye arbejdsgiver give de ansatte de individuelle rettigheder, som de havde hos kommunen i henhold til kollektiv overenskomst og aftaler. Men vilkårene kan ændres, typisk ved udgangen af overenskomstperioden. 

Hvis loven ikke gælder, fordi betingelserne ikke er opfyldt, kan udbudskontrakten suppleres med en bestemmelse om, at virksomhedsoverdragelseslovens regler skal følges ved overtagelsen. I så fald er de ansatte stillet som om loven gjaldt. Det er også muligt at beskytte medarbejderne udover den dækning loven giver. Eksempelvis kan man stille krav om, at beskyttelsen gælder i hele kontraktperioden.  

Udbudskontrakt: Hvis en ekstern leverandør vinder et udbud skal forholdet mellem udbyder (kommunen) og leverandøren beskrives i en udbudskontrakt. Udbudskontrakten vil normalt indgå som del af udbudsmaterialet, og den skal derfor være på plads inden udbuddet starter. 

En udbudskontrakt kan blandt andet stille krav til medarbejdervilkår samt til sociale klausuler. 

Det kan sikres, at virksomhedsoverdragelsesloven altid gælder. Det kan også sikres, at de berørte medarbejderes løn- og ansættelsesvilkår er sikret i hele kontraktperioden. 

Endelig kan der stilles krav til sociale klausuler hos den nye leverandør. Det kan f.eks. være et krav om at ansætte et bestemt antal medarbejdere på særlige vilkår eller at formulere en etnisk ligestillingspolitik.

For så vidt angår arbejdsmiljøet har udbyder ansvar for, at der bliver taget hensyn til sikkerheden og sundheden ved opgavens udførelse. Derfor skal kommunen specificere i udbudsmaterialet, hvilke krav man vil stille til arbejdsmiljøet. Det følger af bekendtgørelse fra Arbejdstilsynet. 

Udbudsregler: Når en kommunalbestyrelsen vælger at udbyde et bestemt område, skal de overholde en række specifikke regler, der gælder for udbud. (Et udbud betyder, at en kommune skal give flere leverandører mulighed for at byde på en bestemt opgave. Det kan være rengøring på en kommunes skoler, snerydning etc. )

Mange udbud i den offentlige sektor skal følge reglerne i EU-udbudsdirektivet. Det regelsæt omfatter tre typer opgaver, nemlig bygge- og anlægsopgaver, tjenesteydelses- og indkøbsopgaver.  Der findes ligeledes regler om udbud i tilbudsloven og i et udbudsdirektiv for forsyningsområdet.

Som eksempel på en bygge- og anlægsopgave kan nævnes opførelse af en svømmehal. Som eksempel på en tjenesteydelsesopgave kan nævnes rengøring på en skole.

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk