Virksomhedsmodeller i kommunerne 

Udgivet: 31-08-2011 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Indledning 

Siden 1980`erne har der været fokus på forskellige virksomhedsmodeller som fx kontraktstyring eller BUM-modellen, der skal indføre markedslignende vilkår i kommunerne. Kommunerne indfører ofte virksomhedsmodellerne som et alternativ til udlicitering, men indførelsen af en virksomhedsmodel kan også være et skridt på vejen til en udlicitering. 



Det er vigtigt, at medarbejderne bliver inddraget så tidligt i processen som muligt, når kommunen indfører en virksomhedsmodel. Medinddragelse af alle berørte medarbejdere kan kvalificere processen og giver det bedste resultat for medarbejderne, politikere og - ikke mindst - borgerne. 



Det er også vigtigt, at medarbejdersiden kan matche den nye ledelsesstruktur i en virksomhedsmodel. Hvis institutionsledelsen fx har fået flere opgaver eller kompetencer, så skal medarbejderrepræsentanterne på institutionsniveau kunne matche disse opgaver. Tilsvarende vil nye samarbejdsformer på område- eller forvaltningsniveau også skulle følges op af nye samarbejdsstrukturer på det tværgående niveau. 

Hvad er en virksomhedsmodel?

Den offentlige sektor forandrer sig hele tiden. Siden 1980`erne har der været fokus på forskellige virksomhedsmodeller, der skal indføre markedslignende vilkår i kommunerne fx kontraktstyring eller BUM-modellen. Der er forskellige grunde til, at politikerne vil indføre disse modeller i kommunerne. Det kan være et ønske om at spare penge og effektivisere, eller et ønske om at skabe en bedre kvalitet i de ydelser, som kommunerne tilbyder sine borgere. Endelig kan indførelsen af virksomhedsmodeller være et skridt på vejen til udlicitering af kommunens ydelser. 



Virksomhedsmodellerne er inspireret af det private erhvervsliv og går under betegnelsen `New Public Management`, hvilket kan oversættes til noget i retning af `nye styringsformer i det offentlige`. Mange af modellerne er meget resultatorienterede. I modsætning til tidligere tiders styring handler New Public Management nemlig ikke om, hvor mange ressourcer, der er til rådighed men mere om, hvilke resultater der kan skabes for de ressourcer, der nu en gang er til rådighed. Denne `hvad får vi for pengene`-tankegang er blevet forstærket af skattestoppet og Finansministeriets stramme styring af kommunerne. 



Virksomhedsmodellerne hænger sammen med den decentralisering, der sker i den offentlige sektor. De kommunale institutioner har siden 1980`erne fået overdraget et større ansvar for økonomi, administration og for, hvordan opgaverne skal løses. Decentraliseringen har altså betydet, at lederen og medarbejdere på den enkelte institution har fået større mulighed for at få indflydelse på de ydelser, som bliver produceret. 



Virksomhedsmodellerne har både sine fordele og ulemper. Det kan være fornuftigt at `virksomhedsgøre` de offentlige institutioner, hvis det betyder, at man bruger moderne ledelsesformer, driver institutionerne rationelt og effektivitet og ikke spilder ressourcerne. Det kan også give den offentlige sektor mulighed for at vise, at den er mindst lige så effektiv som en privat virksomhed. 



Hvis man derimod prøver at drive det offentlige som et privat firma, så institutionerne skal konkurrere mod hinanden og skabe overskud, bliver der problemer. Der er nemlig nogle fundamentale forskelle på en offentlig og en privat virksomhed. En offentlig institution er sat i verden for at sikre offentlig service på et bestemt område eller til en bestemt gruppe, fx til borgerne i en kommune. Den offentlige institution styres efter nogle demokratiske principper og kan fx ikke flytte sin virksomhed rundt i landet eller afhænde aktiviteter, der er besværlige eller giver tab. I modsætning til en privat virksomhed har en offentlig institution et ansvar overfor alle borgerne og ikke kun over for investorer eller over for dem, der har lyst til at være kunder i butikken. 

Hvorfor indføres virksomhedsmodeller i kommunerne?

Kommunerne bruger ofte virksomhedsmodellerne som et alternativ til udlicitering. Virksomhedsmodellerne er en form for intern omstilling. Den afgørende forskel i forhold til udlicitering er, at kommunen ved at bruge virksomhedsmodellerne fastholder arbejdsgiveransvaret i kommunen. Som nævnt kan indførelsen af virksomhedsmodellerne dog også være et skridt på vejen til udlicitering af kommunens ydelser. 



Ved indførelse af en virksomhedsmodel er det vigtigt at være opmærksom p

  • At blive inddraget så tidligt i processen som muligt. Hvis medarbejdernes synspunkter og erfaringer inddrages fra starten af en omstillingsproces, er det meget nemmere at finde en løsning, der er god for alle parter.  
  • Om medarbejdersiden kan matche den nye ledelsesstruktur. Hvis ledelsen efter en omstilling har fået tilført flere opgaver eller kompetencer, så skal organiseringen af medarbejdernes interesser kunne matche disse. 
  • Ellers er der fare for, at lederne kan træffe beslutninger uden at inddrage medarbejderne. 
  • Om både lederne og repræsentanter for medarbejderne uddannes til at varetage deres nye opgaver. 

En væsentlig grund til at indføre virksomhedsmodeller i kommunerne, kan også være ønsket om at etablere en bedre kobling mellem institutionernes aktiviteter og resurseforbruget. Mange kommuner benytter derfor lejligheden til at indføre forskellige former for aktivitetsbestemte budgetter, samtidig med at de indfører virksomhedsmodeller.

 


En klar sammenhæng mellem aktiviteten og budgettet vil give både politikere og medarbejdere en bedre mulighed for at overskue og forstå konsekvenserne af diverse prioriteringer. Ideelt set bliver ansvarsfordelingen mere klar. Modsat kan aktivitetsbestemte budgetter lægge et øget pres på "virksomhederne", ikke mindst hvis aktiviteten kan ændre sig uden at virksomheden har indflydelse på den udvikling. 



Mere præcist kan formålene med aktivitetsbestemte budgetter være følgende:

  • At overholde de økonomiske rammer og samtidig sikre et bestemt serviceniveau. 
  • At skabe et overblik over de reelle omkostninger, der er forbundet med specifikke ydelser. 
  • At kunne identificere årsager bag uforholdsmæssigt høje produktionsomkostninger. 
  • At flytte pengene automatisk til de virksomheder, som leverer den aktivitet, der er mest efterspørgsel efter. 
  • At kunne opfylde de lovmæssige dokumentationskrav på visse områder, hvor der skal dokumenteres en klar sammenhæng mellem det reelle resurseforbrug og den leverede ydelse. 

Forskellige virksomhedsmodeller 

Der findes mange forskellige virksomhedsmodeller eller markedsorienterede styringsformer, som kommunerne kan benytte. Her præsenterer vi fem forskellige virksomhedsmodeller: 

  • Mål- og rammestyring 
  • Bestiller-Udfører-Modtager-modellen (BUM-modellen)  
  • Traditionel kontraktstyring  
  • Dialogbaseret kontraktstyring 
  • Områdeledelse

Det er ikke altid afgørende, om modellen hedder det ene eller det andet. En kommunal virksomhed kan fx godt have mindre frihed til at træffe beslutninger end en institution i en kommune, der `bare` har decentraliseret. 

Mål- og rammestyring: Større ansvar og mere frihed

Mål- og rammestyring betyder, at forvaltningen og politikerne udstikker nogle mål og en budgetramme for en afdeling eller en institution. Derefter er det afdelings- eller institutionslederens ansvar, at målene bliver opfyldt inden for budgettet. Det giver et større ansvar til institutionen og en større frihed til at tilrettelægge arbejdet. Målene skal nås, og rammerne skal overholdes, men der er ingen faste regler for, hvordan det skal gøres. I en daginstitution kunne et mål fx være, at børnene skal have sundere mad. Det er så op til lederen og medarbejderne i daginstitutionen at finde ud af, hvordan de vil gøre maden sundere. 



Formålet med at bruge mål- og rammestyring er bl.a. at skabe mere fleksibilitet i opgaveløsningen ved at øge metodefriheden. Mål- og rammestyringen giver den enkelte institution større frihed. For medarbejderne kan det have den fordel, at de får større indflydelse på deres arbejde. 



Det er en god ide, hvis målene bliver fastsat i en dialog mellem politikere, forvaltning og den enkelte institution. Politikere og forvaltning har nemlig ikke samme føling med, hvad der foregår på arbejdspladsen som medarbejderne og ledere. Derfor kan centralt fastsatte mål hænge dårligt sammen med det daglige arbejde. I bedste fald kan målene blive ligegyldige. I værste fald kan de flytte fokus over på en indsats, der er irrelevant eller måske direkte i modstrid med det fokus, man lokalt har haft.



Ved indførelse af mål- og rammestyring er det vigtigt at være opmærksom på: 

  • Om målene er relevante for det daglige arbejde på arbejdspladsen.  

BUM-model: Klarere opgavefordeling og øget produktivitet 

BUM-model står for Bestiller-Udfører-Modtager-model. Navnet hentyder til, at man inddeler kommunen og brugerne i henholdsvis en bestiller, nogle udførere og nogle modtagere:

  • Bestilleren er politikerne eller forvaltningen. Bestilleren skal fastsætte de økonomiske og administrative rammer for institutionernes arbejde og de skal beskrive de ydelser, der skal leveres. Endelig skal bestilleren også kontrollere kvaliteten af ydelserne. 
  • Udføreren er den enkelte kommunale institutioner. Udførerne skal producere og levere de ydelser, der er aftalt med bestilleren. Det er også udførernes opgave at dokumentere indholdet og kvaliteten af ydelserne samt styre økonomien. 
  • Modtagerne er de borgere, der skal bruge ydelsen. Modtagerne skal være med til at formulere deres behov for ydelserne og deltage i en dialog med bestilleren og udføreren, fx via brugerundersøgelser. 

Kort sagt bestemmer bestilleren, hvad der skal produceres, hvor meget der skal produceres og til hvem. Udføreren producerer og leverer så ydelserne mod betaling. Modtageren forbruger ydelsen. BUM-modellen skærper og formaliserer den rollefordeling, som er indført med mål- og rammestyringen. Man kan sige, at man i BUM-modellen opretter vandtætte skotter mellem bestilleren og udføreren. 

 


Formålet med at indføre BUM-modellen er bl.a. at opnå en klarere fordeling af opgaverne i kommunen og at øge kommunens produktivitet. BUM-modellen skaber et mere forretningsmæssigt forhold mellem den betalende og udførende enhed, og adskillelsen kan gøre det lettere at sammenligne produktiviteten i de kommunale institutioner. Samtidig kan BUM-modellen give institutionerne større frihed til at vælge, hvordan de vil løse opgaverne. Hvis aftalerne bliver for detaljerede, så kan modellen dog føre til mindre frihed. Indførelsen af BUM-modellen i en kommune kan både være et alternativ til udlicitering og et skridt på vejen mod udlicitering. 



Ved indførelse af BUM-modellen er det vigtigt at være opmærksom på: 

  • Om der er vandtætte skotter mellem bestilleren og udføreren. 
  • Om bestillerens beslutninger behandles i MED-udvalget. Selv om der er vandtætte skotter mellem bestilleren og udføreren, så har medarbejderne stadig ret til at blive hørt i sager, der har betydning for deres arbejdsvilkår. 

Traditionel kontraktstyring: Fokus på mål og indsats

Ved traditionel kontraktstyring indgår en bestiller og en udfører en kontrakt om driften af en institution. Rollerne som bestiller og udfører er beskrevet ovenfor. Ved traditionel kontraktstyring er arbejdet med at udforme målene i kontrakten og den økonomiske ramme helt adskilt fra det daglige arbejde med at opfylde målene. Kontrakter er ikke juridisk bindende og kan til enhver tid tilbagekaldes af kommunen. 



Politikernes formål med traditionel kontraktstyring er at få de kommunale institutioner til at fokusere på bestemte mål og indsatsområder. Kontrakterne kan også skabe overblik over omkostningerne ved den kommunale drift. Traditionel kontraktstyring bruges bl.a., når en kommune sender en opgave i udbud. Den institution, der hidtil har løst opgaven, får så mulighed for at deltage i udbudsrunden med et kontrolbud. Ved kontraktstyring er der dog en risiko for, at udbudsmaterialet bliver udarbejdet, uden at politikerne og institutionen taler sammen. 



Traditionel kontraktstyring kan have den fordel, at medarbejderne får indflydelse på både tilrettelæggelsen af arbejdet og på økonomien, når de er med til at udarbejde kontrolbuddet. Kontraktstyringen kan også give institutionerne større frihed til at vælge, hvordan de vil løse opgaverne, fordi den overlades til sig selv i kontraktperioden. Den mindre indblanding ovenfra kan også indebære, at medarbejderne får mere indflydelse på tilrettelæggelsen af det daglige arbejde. 



Traditionel kontraktstyring kan dog have den ulempe, at den mindsker sammenhængskraften i kommunen, fordi bestiller og udfører tænker mere på egne hensyn og mindre på kommunen som helhed. Det kan også være svært at behandle bestillerenhedens beslutninger i MED-systemet. Endelig er kontraktstyringen meget ressourcekrævende.



Ved indførelse af traditionel kontraktstyring er det vigtigt at være opmærksom på: 

  • Om de kontraktstyrede institutioner er bæredygtige. Kontraktstyring giver institutionerne et stort ansvar for økonomi og administration, og derfor er det vigtigt, at institutionerne er robuste nok til både at varetage de nye opgaver og løse det daglige arbejde på en fagligt forsvarlig måde.  

Dialogbaseret kontraktstyring: Alle skal tage ejerskab

Dialogbaseret kontraktstyring indebærer ligesom traditionel kontraktstyring , at en bestiller og en udfører indgår en kontrakt med hinanden. Den store forskel er, at der ved dialogbaseret kontraktstyring ikke er vandtætte skotter mellem bestilleren og udføreren. I stedet er der en dialog mellem parterne om indholdet i kontrakten. Dialogen kan finde sted på alle tidspunkter i et kontraktforløb, både når kontrakten formuleres, i løbet af kontraktperioden, og når der skal følges op på kontrakten. 



Formålet med dialogbaseret kontraktstyring er at få alle involverede i en institution til at føle ejerskab overfor kontrakten. Dialogen om kontrakten er udgangspunktet for, at de forskellige dele af kommunen, der beskæftiger sig med et bestemt område, kan skabe et fælles sprog og igangsætte en fælles udvikling på et område. 



Dialog er et populært begreb, men ofte står det ikke klart, hvad dialog egentlig betyder, og hvad det indebærer. Som medarbejder er det derfor vigtigt at være opmærksom på, hvordan dialogen tilrettelægges, fx: 

  • Hvem der deltager i dialogen, fx ledere, medarbejdere, politikere, brugere, konsulenter. 
  • Hvilke regler der er for dialogens indhold, fx om økonomi og konkrete beslutninger er en del af dialogen, eller om dialogen udelukkende handler om visioner og mål. 
  • Hvornår dialogen skal foregå, fx om det kun er når kontrakten udarbejdes, eller om der også er dialog undervejs i kontraktperioden. 
  • Om der er dialog om selve dialogmodellen i opstartsfasen, eller om dialogen først finder sted, når modellen er vedtaget af politikerne. 

Dialogbaseret kontraktstyring kan have den fordel, at kontraktens parter får indsigt i hinandens arbejde. Dialogbaseret kontraktstyring kan også føre til bedre kontrakter, fordi fagfolk, der har erfaring på området, er med til at udforme kontrakterne. Endelig kan dialogen føre til, at ledere og medarbejdere føler større ejerskab til kontrakterne. 

 

Der er dog fare for, at kommunen forsøger at sælge deres kontraktstyringsmodel som dialogbaseret, selv om dialogen kun fylder meget lidt i arbejdet med kontrakterne. Dialogen kan også være tidskrævende, og hvis der ikke afsættes tid nok til arbejdet med dialogen, kan det udvikle sig til en monolog fra politikernes side. Endelig kan medarbejderne blive overset. Det er derfor vigtigt, at lederne formår at inddrage medarbejderne på den enkelte institution, hvis dialogmøderne kun er forbeholdt for ledere, politikere og forvaltning.



Ved indførelse af dialogbaseret kontraktstyring er det vigtigt at være opmærksom på: 

  • Om der afsættes ordentlig tid og ressourcer af til en bred dialog. Medarbejderne kan få reel indflydelse på de dialogbaserede kontrakter enten ved at deltage direkte i dialogen med politikerne og direktionen eller ved at indgå i en dialog med institutionens leder.  

Områdeledelse: Ledelsen samles ét sted

Områdeledelse betyder, at selvstændige institutioner i et område samles under én fælles leder. Den enkelte institution bliver dermed en afdeling i en større institution. Områdeledelse bliver især brugt på børne- og ungeområdet i forhold til skoler, daginstitutioner og døgninstitutioner. Der har også været forsøg inden for rengøringsområdet med `serviceteams`, der er en form for områdeledelse. 



Områdeledelsen placeres mellem institutionerne og forvaltningen. De ledelsesopgaver der tidligere lå hos institutionslederen bliver fordelt mellem områdelederen og afdelingslederne. Det medfører, at områdelederen bliver en strategisk og administrativ leder med overordnet ansvar for økonomi og personale. Områdelederen skal iværksætte fremadrettede processer om visioner, mål og prioriteringer samt varetage kontakten til både politikere og forvaltning. Afdelingslederen bliver til gengæld daglig leder og skal fokusere på institutionens kerneydelse, fx børn, pædagogik og forældresamarbejde. Afdelingslederen træffer beslutninger om den daglige drift og tilrettelægger det daglige pædagogiske arbejde. 



Baggrunden for at indføre områdeledelse er, at der stilles større krav til lederne af daginstitutionerne end tidligere, bl.a. fordi kommunerne har lagt administrative og økonomiske opgaver ud i institutionerne. Områdeledelse kan have den fordel, at ledelsen bliver bedre, når lederne koncentrerer sig om færre ledelsesopgaver. Derudover kan det give faglig udvikling til institutionerne, når fx fem institutioner bliver til én helhed og den enkelte institution kan specialisere sig. Områdeledelse kan dog have den ulempe, at institutionerne får mindre selvstændighed, når ideer skal vendes med andre institutioner og med områdelederen.



Ved indførelse af områdeledelse er det vigtigt at være opmærksom på: 

  • Om institutionsledere, medarbejdere og de lokale fagforeninger inddrages i arbejdet med at sammenlægge institutionerne. 
  • Om alle parter inddrages på tværs i driften af institutionerne
Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk