Produktivitet - hvad er problemet? 

Udgivet: 16-04-2013 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Det er indenfor privat service, der er de største problemer med produktiviteten. Til gengæld kan vi ikke sige noget om udviklingen i den offentlige sektors produktivitet. Så klart er konklusionerne fra Produktivitetskommissionen i den første af en række delrapporter.

Produktivitetskommissionen offentlige gjorde den 9. april 2013 delrapporten ”Danmarks produktivitet – hvor er problemerne?”, der er den indledende analyse frem mod kommissionens anbefalinger. (se i boksen til højre).
I forlængelse af offentliggørelsen har OAO, LO og FTF afholdt et seminar, hvor produktivitetskommissionens sekretariat fremlagde rapporten og konklusionerne vedrørende den offentlige sektor. Arbejderbevægelsens Erhvervsråd var med som opponent på oplægget.
Dette notat gennemgår konklusioner fra seminaret og væsentlige hovedelementer i rapporten.

Hovedkonklusioner fra første delrapport - hvor er problemerne?

Udgangspunktet for Produktivitetskommissionen er, at Danmark halter efter nabolandene med produktiviteten. Kommissionen erkender samtidig, at det er svært at sige, hvor problemet er størst på grund af en række måleproblemer. Delrapporten peger dog på, at det største produktivitetsproblem er i de private serviceerhverv, der retter sig mod hjemmemarkederne.

I forhold til den offentlige sektor er det ganske enkelt ikke muligt at foretage sammenlignelige produktivitetsmålinger. Myten om problemer med produktiviteten i den offentlige sektor kan derfor ikke bekræftes (men heller ikke afvises!).

Rapporten fra produktivitetskommissionen er delt op i tre dele. Første del omhandler problemerne med at måle produktivitet. Anden del er en analyse af produktivitet i forskellige brancher. Endelig giver sidste del et foreløbigt bud på, hvor man skal lede efter løsninger på produktivitetsproblemet.

1. Måling af produktivitet?

I perioden fra 1995-2011 er den såkaldte ”timeproduktivitet”1 i Danmark samlet set faldet sammenlignet med USA. Og faldet er større end for andre vestlige lande. Konkret har der i Danmark været en årlig vækstrate i timeproduktiviteten på kun 0,85. Tilsvarende har den årlige vækstrate været 1,99 i Sverige; 1,38 i Holland; 1,34 i Tyskland og 1,99 i USA (kap. 5).

En mulig årsag til lavere vækst i produktiviteten i Danmark kan være den danske branchesammensætning. Denne forklaring bliver imidlertid afvist, når man ser på den danske vækst ud fra ”nabolandenes” branchestrukturer. Pointen er, at produktivitetsproblemet særligt skal findes inden for de respektive brancher. Men en af de grundlæggende udfordringer er forskellige målproblemer ved opgørelsen af produktivitet ud fra den statistik, der er tilgængelig (nationalregnskaberne). I det store hele er det alene muligt at give en reel vurdering af produktiviteten i brancherne Råstofindvinding, Forsyningsvirksomhed, Industri og til dels Markedsservice. Modsat kan nationalregnskabstallene ikke anvendes til at måle produktivitet i Den offentlige sektor, Bygge- og anlægsbranchen samt Landbrug og fiskeri. 2. Branchernes produktivitet?

I forhold til industrisektoren er der overordnet set ikke et produktivitetsproblem i forhold til nabolandene i EU, men Europa halter generelt efter USA.

Der er dog forskelle mellem de europæiske lande. I Danmark har der været en mindre vækst i den samlede produktion pr. time, mens der til gengæld har været et forbedret ”bytteforhold”. Det vil sige, at prisen(værdien) stiger relativt på det, vi producerer. Prisstigningen opvejer, at mængden af industriprodukter pr. arbejdstime ikke stiger så kraftigt som fx i Sverige. Eksempelvis kan svenskerne producere flere mobiltelefoner pr. time, men de falder til gengæld i pris i forhold til den danske industriproduktion af fx vindmøller.

Private serviceerhverv

De private serviceerhverv bliver til gengæld udpeget som hovedudfordringen for Danmark. Havde produktiviteten i denne branche udviklet sig på niveau med nabolandene (gennemsnitligt set) havde der ikke været et produktivitetsefterslæb i Danmark.

Men der er forskel mellem de forskellige serviceerhverv: Det er serviceerhververne rettet mod hjemmemarkederne, der har problemet. Problemet er øjensynligt her, at serviceydelser, der bliver afsat på hjemmemarkedet, ikke har oplevet den samme gunstige udvikling i bytteforholdet, som Danmark ellers har opnået.

Derudover er det et generelt problem, at det er svært at indregne kvaliteten af serviceydelser.

På seminaret med LO, FTF og OAO blev peget på en række problemer med at analysere den private servicesektor. Eksempelvis består en stor del af serviceerhvervene af ”ejendomshandel og udlejningsvirksomhed” (ca. 20%). En mulighed er derfor, at denne undersektor ”trækker” produktivitetsproblemet i serviceerhvervene på hjemmemarkederne via udsving i priserne på ejendomsmarkedet.

Samlet konkluderer Produktivitetskommissionen, at der er et problem med produktivitetsudviklingen i dele af den private servicesektor, men at der er stor usikkerhed om, hvad problemet skyldes!

Den offentlige sektor

Den offentlige sektor er kendetegnet ved en række særlige måleproblemer. Uanset anvendelsen af alternative målemetoder i nationalregnskabet er grundlaget for at sige noget om produktivitet i den offentlige sektor meget ringe. Kommissionen peger på, at ”vi er et andet sted” i forhold til diskussionen om produktivitet i den offentlige sektor. Der er kort sagt brug for nye analyser, før vi kan sige noget om produktiviteten.

3. Hvordan løser man problemerne?

Rapporten redegør først og fremmest for, hvordan man kan måle produktivitet, og hvor stort omfang produktivitetsproblemet har. Men der er dog også medtaget nogle foreløbige bud på, hvor løsningerne til problemerne skal findes.

Et forsøg på at opsplitte produktiviteten i forklaringsfaktorer viser, at Danmarks problem knytter sig til den såkaldte ”totalfaktorproduktivitet”. ”Totalfaktorproduktiviteten” skal forstås som et mål for alt det, der ikke isoleret set kommer fra input af enten arbejdskraft eller kapital (eks. maskiner), men hvor der i højere grad er tale om et kompliceret samspil mellem flere forskellige faktorer, der kan påvirke produktiviteten. Eksempelvis at samspil mellem uddannelse, erfaring, anvendelsen af it-teknologi og arbejdsorganisering er afgørende for, hvordan it-anvendelsen bidrager til produktivitetsudviklingen.

Måling af produktivitet i den offentlige sektor

Som nævnt er der særlige udfordringer ved at måle produktivitet i den offentlige sektor. Produktivitetskommissionen har analyseret mere på problemerne med måling af produktivitet i den offentlige sektor i ”Baggrundsrapport om den offentlige sektor” (se boksen til højre).

I korte træk er problemet, at langt de fleste ydelser er gratis for borgerne. Dermed vil der ikke være en pris, som er fastsat på baggrund af efterspørgslen og som afspejler værdien af produktionen. Derfor bliver den offentlige produktivitetsværdi opgjort ud fra omkostningerne.

Problemet med værdifastsættelse af den offentlige produktion er ikke blevet løst, selvom Danmarks Statistik for nylig har ændret opgørelsen fra ”input”- til ”output”-metoden2.  

Måleproblemerne betyder ifølge Produktivitetskommissionen, at det hverken er muligt at sammenligne med den private sektor, på tværs i den offentlige sektor eller med andre lande på det foreliggende grundlag. Dermed er det heller ikke muligt at be- eller afkræfte, om produktiviteten i den offentlige sektor er lav.

Produktivitetskommissionen har desuden i baggrundspapiret set nærmere  på rammerne for produktivitet i den offentlige sektor, uanset udgangspunktet for analysen er meget usikker.  

Her er især bureaukratisering nævnt som en mulig ”produktivitetshæmmer”: Forskellige regeringer har haft et ønske om at afbureaukratisere, men skandaler og politiske enkeltsager har samtidig øget behovet for strammere regelstyring. Konsekvenserne er således en negativ spiral, hvor fokus bliver regelefterlevelse på bekostning af effekt og produktivitet. Denne del af analysen er således helt på linje med forslagene til en tillidsreform fra OAO, LO og FTF m.fl.

Kommissionen fremhæver desuden ledelse som et vigtigt indsatsområde i forhold til produktivitet.
Og derudover påpeger Kommissionen, at den offentlige sektor er kendetegnet ved en række rammevilkår, der kan påvirke produktiviteten. Herunder blandt andet ”komplekse bundlinjer, politiske målsætninger, public service forpligtelser, begrænset konkurrence samt overenskomster og lønsystemer”.

OAO er generelt skeptisk overfor denne indgangsvinkel, der antyder at den offentlige sektor pr. definition er mindre produktiv end den private sektor. OAO har i forlængelse heraf peget på, at der intet belæg er for at påstå, at specielt aftalesystemet i det offentlige er produktivitetshæmmende. (Se henvisning til pressemeddelelse i boksen til højre).

Frem mod delrapporten om den offentlige sektor vil Produktivitetskommissionen arbejde videre med en række delanalyser:

  1. Kommissionen har igangsat en ”benchmark”-analyse i KORA, der skal afdække forskelle i produktivitet på tværs af kommunerne.
  2. Samtidig bliver der via MandagMorgen udviklet et inspirationskatalog med eksempler på udvikling og innovation i den offentlige sektor.
  3. For det tredje har Kommissionen bedt to forskere om en analyse af udviklingen i styringsreformer og styreformer gennem de sidste 30 år.


På seminaret pointerede AE-rådet i sit indlæg, at den offentlige sektor står i et indbygget dilemma, når det kommer til produktivitet: På den ene side vil effektiviseringer i den offentlige service være nødvendig for at opnå en (fortsat) øget velfærd. På den anden side kan en øget produktivitet blive oplevet som en serviceforringelse. Eksempelvis vil en lavere normering på dagpasningsområde med den ”outputbaserede” målemetode vise en øget produktivitet isoleret set. Men service - forstået som tid pr. barn - vil falde.

Det problem skal ses i forlængelse af, at det generelt er vanskeligt at måle kvalitet af en given service. Hvordan måler vi eksempelvis produktivitetsudviklingen i den private service, når vi skifter fra Mcdonalds til Noma? Vil udviklingen i produktionsværdi og priser give det rette billede af denne udvikling?

Endelig pegede AE-rådet på det bidrag en velfungerende offentlige sektor giver til den generelle produktivitets- og velstandsudvikling: Det kan være mere produktivt for samfundet som helhed at løse en række service- og velfærdsopgaver i fællesskab frem for at løse dem individuelt. Det kan eksempelvis være hospitals- og sundhedsydelser, børnepasning, uddannelse m.v. Denne type af produktivitetsforbedringer bliver ikke fanget op af Kommissionens analyser.

Som afslutning præsenterede AE-rådet en opgørelse fra Verdensbanken, der har den danske offentlige sektor som nummer to blandt de mest effektive i verden.
Måske er der slet ikke et problem med produktiviteten i den offentlige sektor?
 
Læs mere i materialet fra Produktivitetskommissionen og i plancher fra seminar med LO, FTF og OAO.
(Se i boksen til højre)

___________

1 Note: Timeproduktiviteten er et mål for, hvor meget én arbejdstime bidrager til værditilvæksten i samfundet eller i en branche.

Hvis produktiviteten er høj betyder det enten at værdien (prisen) på det, vi producere er høj og/eller, at vi kan producere meget pr. time, fx fordi vores produktion er meget kapitalintensiv og  relativt mindre arbejdskraftsintensiv.  

Når man sammenligner timeproduktivitet bør man sammenligne udviklingen i produktivitet. Det formindsker betydningen af strukturelle forskelle. Men man skal stadig være opmærksom på, om strukturelle forskelle kan forklare udviklingen, eller om der er tale om ”reelle” forskelle i produktivitet.

 

2 Note: "Input" til "output"-metoden. Forskellen ligger hovedsageligt i hvordan man deflaterer, dvs. prisindeksregulerer, og hvornår man indregner denne. For input-metoden er deflatoren et prisindeks for de individuelle omkostningskomponenter. For output-metoden er deflatoren baseret på en prisindikator for hver type output og beregnes lidt anderledes. Dermed er der også forskel på hvornår man aggregerer slutproduktet, dvs. produktionsværdien.

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk