Mere produktivitet i den offentlige sektor? 

Udgivet: 18-06-2013 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Der er mulighed for forbedringer og behov for innovation i den offentlige sektor. Produktivitetskommissionen udpeger god ledelse og motivation af medarbejderne som de vigtigste veje til forbedringer.

Gennem presseomtale kunne man få det indtryk at Produktivitetskommissionen mente, at man kunne spare 10 procent eller omkring 40 milliarder kroner i den offentlige sektor - uden det ville gå ud over serviceniveauet. Men dette er ikke nævnt i det seneste udspil fra Produktivitetskommissionen.

Vi har en stigende efterspørgsel efter offentlig service. Det skyldes den almindelige velstandsstigning og en stigende andel af ældre. Hvis vi samtidig ønsker, at velfærden primært skal finansieres via skatterne, er der derfor kun to muligheder: Stigende skatter eller stigende produktivitet i den offentlige sektor. Danmark har i forvejen et af verdens højeste skattetryk, og de fleste partier i Folketinget synes at være enige om, at stigende skatter ikke er en holdbar løsning. Dermed er højere produktivitet - ifølge Produktivitetskommissionen - den eneste måde, hvorpå vi kan imødekomme den stigende efterspørgsel efter offentlig service.

Produktivitetskommissionen stiller på den baggrund spørgsmålet, om ledere og medarbejdere i tilstrækkeligt omfang har tilskyndelser til og muligheder for at øge produktiviteten i den offentlige sektor.

Kommissionen spørger samtidig: Er de tiltag til innovation, der finder sted forskellige steder i den offentlige sektor, enkeltstående tilfælde, hvor engagerede ildsjæle på trods af uhensigtsmæssige rammevilkår formår at levere flere og bedre offentlige ydelser for de samme eller færre penge?

Med Kommissionen siger samtidig, at grundlaget er usikkert: Vi ved ikke, hvordan det reelt går med produktiviteten i den offentlige sektor, og vi ved ikke, hvor meget vi reelt kan forbedre produktiviteten.

Kommissionen opsummerer konklusionerne om den offentlige sektor således:

Vi kan ikke afdække et problem med produktiviteten i det offentlige

For den offentlige sektor har vi meget lidt viden om, hvor produktiv Danmark er i forhold til andre lande, og vi kan ikke engang med sikkerhed sige, om udviklingen går i den rigtige retning. Det betyder, at vi ikke på samme måde som i den private sektor kan identificere bestemte dele af den offentlige sektor, hvor der er særlige potentialer eller problemer med produktiviteten.

Mange steder i den offentlige sektor har der simpelthen ikke været fokus på at måle, hvad vi får ud af den offentlige sektor, og hvad effekten af den offentlige indsats er. I mange dele af den offentlige sektor kan man ikke engang sammenligne, hvor mange ressourcer man bruger på forskellige indsatser.

Men vi har alligevel et grundlæggende (teoretisk?) problem

Produktivitetsvækst i det offentlige skabes grundlæggende på den samme måde som i den private sektor, nemlig ved indførelse af ny teknologi og smartere arbejdsgange.

Men analyserne i dette arbejdsnotat peger på, at det grundlæggende problem er, at anderledes rammevilkår i den offentlige sektor kan give ledere og medarbejdere mindre tilskyndelse til og mulighed for at effektivisere og innovere end i det private. Produktivitetspotentialet i det offentlige kan således være mindst lige så stort som i det private, men gevinsterne kan være sværere at høste.

Analysen i dette arbejdsnotat tyder på, at der er et betydeligt potentiale for øget produktivitet, effektivitet og kvalitet i den offentlige sektor, hvis de mindre effektive enheder i sektoren kunne hæve deres produktivitet op på niveau med de mest effektive sammenlignelige enheder. Alene på folkeskoleområdet kunne der mobiliseres ekstra ressourcer til en værdi af over 5 mia. kr., hvis alle kommuner, der ligner hinanden, kunne komme op på niveau med de kommuner, der har de bedste skoler. I det regnestykke sammenligner vi kun kommuner, der har nogenlunde samme prioritering af ressourceanvendelsen på skoleområdet og nogenlunde samme befolkningssammensætning og sociale forhold.

Potentiale på 10 procent – men ikke realistisk her og nu

Effektiviseringspotentialet på skoleområdet svarer til et potentiale for produktivitetsforbedring på godt 10 procent. På andre serviceområder inden for kommuner, regioner og stat er der indikationer af et produktivitetspotentiale i en lignende størrelsesorden ved at udbrede bedste praksis inden for den offentlige sektor. På de fleste områder er det nuværende datamateriale dog for usikkert og utilstrækkeligt til, at der kan gives et seriøst bud på det samlede potentiale for hele den offentlige sektor.

Det er givetvis ikke realistisk, at hele det omtalte produktivitetspotentiale vil kunne indhøstes. Der vil altid være nogle enheder i den offentlige sektor, der er mere effektive end andre, ligesom der i den private sektor er betydelige forskelle i produktivitetsniveauet mellem forskellige virksomheder i samme branche. Til gengæld vil det samlede potentiale for produktivitetsforbedring i den offentlige sektor på langt sigt være højere end de nævnte tal, da der som i den private sektor også vil være mulighed for løbende innovation og forbedringer selv i de enheder, der i dag er mest effektive.

God ledelse samt kompetente og motiverede medarbejdere er afgørende

For at sikre bedre tilskyndelser til og muligheder for at gøre tingene anderledes og bedre i den offentlige sektor skal vi blive bedre til at måle, belønne og styre efter det rigtige: At der bliver skabt så stor værdi for skatteborgernes penge som muligt. I den forbindelse er god og tydelig ledelse sammen med kompetente og motiverede medarbejdere grundlæggende præmisser for, at den offentlige sektor bevæger sig i den rigtige retning.

Mere om arbejdsnotatet

Kommissionen har analyseret på udviklingen af den offentlige styring og ledelse gennem de sidste 30 år. De stiller det gode spørgsmål:

Har reformerne virket?

Der er ikke tvivl om, at vi har en helt anden offentlig sektor i dag end for 30 år siden. Meget tyder dog på, at nogle af udfordringerne i dag er de samme som dengang. Det gælder især afbureaukratisering og løsning af problemerne med overdreven detailstyring og det såkaldte regeltyranni. Faktisk bliver disse dårligdomme ofte set som et resultat af de sidste 30 års moderniseringsforsøg, der under én hat bliver omtalt som New Public Management.

Det er Produktivitetskommissionens vurdering, at en del af de styringstiltag, der går under navnet New Public Management, berettiget kan kritiseres for at have ført til en for høj grad af bureaukrati, der utvivlsomt har været kontra-produktivt for udviklingen af den offentlige sektor. Men en række af de centrale ideer omkring det at styre efter mål og resultater samt følge op herpå er helt nødvendige led i arbejdet med at skabe en mere velfungerende offentlig sektor.

Den vanskelige udfordring er at få fastlagt enkle, men meningsfyldte og klare mål for de resultater, den offentlige sektor skal styre efter. Dernæst er udfordringen at skaffe data, der gør det muligt at måle, om indsatsen har den ønskede effekt for borgerne.

Med den forsigtige kritik af NPM er der ikke konkluderet om effekten af den markedsstyring, som i øvrigt er beskrevet i rapporten. Sekretariatet forventer at fordele og ulemper ved markedsstyring, herunder udbud og forskellige former for udlicitering vil blive behandlet mere indgående i en senere rapport.

Sammenligninger af kommuners produktivitet er kompliceret

Kommunerne prioriterer deres servicetilbud forskelligt. Borgerne i en kommune prioriterer måske indlæring i folkeskolen højt, men er mindre interesserede i at have gode fritidshjemstilbud. Kommunerne kan også have indrettet deres skolesystem forskelligt. En kommune har måske valgt at have mange specialskoler til elever med indlæringsvanskeligheder. En anden har måske valgt i højere grad at inkludere de svage elever i almindelige skoleklasser og har til gengæld sænket klassekvotienten. Disse forskelle gør sammenligning af produktiviteten meget vanskelig.

KORA har i samarbejde med Produktivitetskommissionen lavet en analyse af kommunernes produktivitet, der tager højde for den slags forskelle. I analysen bliver folkeskolerne i én kommune fx kun sammenlignet med skolerne i kommuner, der prioriterer på (nogenlunde) samme måde. Analysen tager også højde for sociale forskelle og forskelle i befolkningstæthed, og den enkelte kommune bliver kun sammenliget med kommuner, der minder om den selv på de punkter.

Metoden bag KORAs analyse er en nyudvikling i forhold til tidligere sammenligninger af offentlige enheder i Danmark. Til gengæld kræver metoden, at der foreligger tal for, hvor meget og hvor god service, kommunerne leverer til borgerne. Det er også nødvendigt, at deres udgifter bliver indberettet på en sammenlignelig måde. Ingen af delene er i dag tilfældet for de fleste af de kommunale serviceområder. Derfor er der på nuværende tidspunkt kun få af de kommunale områder, hvor metoden giver nogenlunde pålidelige resultater.

Tilsvarende bliver der peget på manglende data på Statens område: Der findes simpelthen færre offentligt tilgængelige systematisk indsamlede data for, hvad staten producerer.

Til gengæld har Danske Regioner i samarbejde med Finansminisiteriet og Sundhedsministeriet i en række år beregnet produktiviteten på landets sygehuse. Resultaterne viser, at der er forskelle mellem sygehusenes produktivitet. Det fremgår fx af en sammenligning mellem landets 18 største sygehuse i 2011. Men en række faktorer om kvalitet og patientsammensætning indgår ikke i disse analyser.

Sekretariatet vurderer, at analyserne af kommunerne er en god videreudvikling af de tilsvarende analyser, som KREVI tidligere har foretaget. Men som nævnt er der stadig store problemer med at få et dækkende billede af forskelle i produktivitet, ligesom der er problemer med at få et aktuelt datagrundlag (analysen bygger på data fra 2009-2011). På de øvrige opgaveområder tilføjer rapporten ikke meget nyt.

Analyserne er desuden de-koblet fra studier af, hvordan man kan forklare forskellene: Er det fx inddragelse og medindflydelse, der har betydning for forskellene i produktivitet?

Det videre arbejde – analyserapport august 2013

Arbejdsnotatet og en række delanalyser danner baggrund for en egentlig analyserapport om den offentlige sektor. Analyserapporten, der offentliggøres i august, kommer med anbefalinger til, hvordan man kan skabe større produktivitet, effektivitet og kvalitet i de ydelser, der bliver produceret i den offentlige sektor.

Sammen med analyserapporten vil Produktivitetskommissionen offentliggøre et nyt baggrundsnotat om ”overenskomster, løndannelse og arbejdstid i den offentlige sektor”.

I efteråret 2013 vil kommissionen derefter undersøge, hvilket potentiale, der kan ligge i at skabe bedre rammer for samarbejde mellem den offentlige og private sektor.

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk