Offentlig styring under lup 

Udgivet: 10-09-2013 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Produktivitetskommissionen retter en hård kritik mod nogle af de dominerende styringsprincipper i den offentlige sektor:

  • De statslige resultatkontrakter er ineffektive, utroværdige og dyre.
  • Den økonomiske styring af kommuner og regioner tager ikke hensyn til sammenhæng og fælles mål. Afregningssystemerne er ikke optimale.
  • Budgetloven er for stiv, kortsigtet og ufleksibel i forhold til langsigtet prioritering.
  • Generelt er der for lidt vægt på resultater og for stor vægt på proceskrav. Det betyder blandt andet, at der ikke er (nok) plads til at finde lokale løsninger.

Kommissionen fremlægger en lang række forslag til ændringer og forbedringer i den offentlige sektor:

  • øget medinddragelse i regelforenkling og øget medindflydelse på målene
  • større mulighed for medarbejderne til at udøve faglige skøn
  • mere strategisk og systematisk kompetenceudvikling
  • mere, men samtidig også bedre, grundlag for at sammenligne resultater og effektivitet i den offentlige sektor
  • udfordringsretten skal udvides til at omfatte alle offentlige institutioner
  • bedre og mere langsigtet økonomistyring inden for en mere fleksibel budgetlov
  • evaluering af resultat- og kontraktstyringsmodeller i hele den offentlige sektor
  • bredere overenskomster med mere vægt på individuel løn
  • belønning til de mest effektive institutioner og ledere.

OAO hilser generelt Produktivitetskommissionens anbefalinger velkommen. Anbefalingerne peger på behovet for flere frihedsgrader til, at ledere og medarbejdere i fællesskab kan udvikle den offentlige sektor.

OAO er enig i, at vi i langt højere grad skal tage udgangspunkt i de særlige krav, der bør stilles til en moderne offentlig sektor: Individuelle løsninger i samspil mellem borgere og medarbejdere, fokus på den gode faglighed og udvikling af løsninger gennem fælleskaber om innovation. OAO deler dog ikke kritikken af de offentlige overenskomster. Kritikken er, som tidligere påpeget af OAO, skudt langt over målet, ligesom sammenligningen mellem det offentlige og det private aftalesystem ikke giver et retvisende billede af den fleksibilitet, som der rent faktisk allerede eksisterer i den offentlige sektor.

Hvis den offentlige sektor skal hæve produktiviteten, skal lovregler udskiftes med klare resultatkrav og langt større frihed til medarbejderne og ledelsen. Det konkluderer Produktivitetskommissionen. Konklusionen understreger, at OAO’s anbefaling om en tillidsreform af den offentlige sektor er den helt rigtige.

Der er brug for en tillidsreform, der kan bane vejen for større kvalitet, effektivitet og bedre trivsel i den offentlige sektor.

OAO vil arbejde for, at den offentlige sektor trækkes i den rigtige retning med mindre New Public Management-logik og mere fokus på tillid.

Nedenfor er uddrag fra Produktivitetskommissionens anbefalinger og analyser om den offentlige sektor. Sekretariatets bemærkninger er skrevet i kursiv.

Bemærk, at Kommissionen ikke i denne omgang diskuterer grænserne mellem den offentlige og private sektor, udbud, udlicitering og andre former for offentligt-privat samspil. De spørgsmål vil blive taget op i en senere rapport. 

Produktivitet og kvalitet?
”Produktiviteten er forholdet mellem produktionen og det anvendte forbrug af ressourcer. Produktionen er her typisk en serviceydelse – fx undervisning. Ressourcerne kan være personale, bygninger, computere mv.

Ved måling af produktionen bør man ikke blot fokusere på den producerede mængde – fx antallet af gennemførte undervisningstimer – men også på kvaliteten af den ydelse, der leveres, selvom den i praksis kan være vanskelig at måle. En stigning i kvaliteten af produktionen ved uændret ressourceforbrug er altså udtryk for en produktivitetsstigning. Det er også en produktivitetsstigning, hvis der sker en stigning i den producerede mængde med uændret ressourceforbrug og kvalitet.”

Det er glædeligt med øget fokus på kvalitet og resultater og ikke på produktivitet i snæver forstand.

Mere benchmarking og klar politisk og ledelsesmæssig prioritering
”For at sikre, at der bliver skabt så stor effekt for borgerne som muligt, er det vigtigt, at krav om høj produktivitet og effektivitet formuleres som et klart politisk mål over for topembedsmænd i stat, regioner og kommuner, og at det krav forplanter sig ned gennem hele styringskæden i den offentlige sektor.

Hvis politikerne meldte forventninger om resultater ud, og hvis målinger og sammenligninger af effektivitet blev offentligt tilgængelige, ville der komme en sund konkurrence om at opnå de bedst mulige resultater for borgene for de penge, der er til rådighed. Ledere på alle niveauer kunne holdes ansvarlige. Vælgerne ville kunne stille politikerne til ansvar. Og politikerne ville kunne stille topembedsmændene til ansvar.

Systematisk måling og benchmarking af de offentlige institutioners præstationer kan bruges som redskaber til at opnå dette, forudsat at der findes tilstrækkeligt gode data for produktivitet og effektivitet. Bliver målingerne gjort offentlige, vil det betyde, at politikerne i højere grad står til ansvar over for vælgerne, og at de offentlige ledere bedre kan holdes ansvarlige for deres resultater af politikerne og offentligheden. Det vil øge tilskyndelsen til at opprioritere hensynet til produktivitet i styringen af den offentlige sektor.

Kommissionen anbefaler endvidere, at benchmarkingen så vidt muligt henlægges til en eller flere uafhængige institutioner med dokumenterede kompetencer inden for denne type af analyser. Derudover anbefaler kommissionen, at de offentlige ledere systematisk holdes ansvarlige for deres resultater med regelmæssige mellemrum.

En konsekvent styring efter resultater for borgerne vil kræve et langt bedre datagrundlag, end vi har til rådighed i dag. I en analyse af produktivitetspotentialet i kommunerne, som Produktivitetskommissionen har fået lavet, viste det sig fx, at der kun på folkeskoleområdet er et datagrundlag, der kan give et nogenlunde pålideligt billede af forskellene i produktivitet, kvalitet og effektivitet i ydelserne på tværs af kommuner.

Det er også vigtigt at anerkende, at en række væsentlige samfundsmæssige mål for de offentlige institutioners resultater hverken kan eller bør sammenfattes i kvantitative indikatorer. Kvantitative resultatmål vil derfor typisk skulle suppleres med relevante kvalitative målsætninger.

Hvis resultatstyring anvendes for mekanisk, er der risiko for, at styringen kommer til at fokusere for ensidigt på de faktorer, der er lettest at måle. Aftaler om resultatstyring kan således ikke erstatte behovet for sund dømmekraft og fagligt og etisk funderede professionelle skøn, når der skal foretages vanskelige afvejninger mellem forskellige hensyn.

De mere konkrete anbefalinger omfatter blandt andet:

  • Der indsamles gode indikatorer for effekterne for borgerne af den offentlige service – hvor disse effekter er specielt svære at måle, indsamles gode indikatorer for de offentlige enheders produktion, så vidt muligt justeret for kvalitet.
  • Den kommunale konteringspraksis harmoniseres, så de bogførte udgifter på de forskellige serviceområder bliver fuldt sammenlignelige.
  • Koncernstyreformen i centraladministrationen evalueres.
  • Den politiske styreform i kommunerne evalueres.
  • Der i styringen af den offentlige sektor er en klar arbejdsdeling mellem de offentlige ledere og deres politiske opdragsgivere.”

Kommissionen har en meget kritisk indgangsvinkel til egne analyser af forskelle i produktivitet, men der står alligevel et hovedbudskab tilbage om, at der skal mere vægt på sammenligning og benchmarking, og at vi kan afdække et (betydeligt) potentiale for effektivisering på den måde.

Bedre økonomistyring og mere fleksibel Budgetlov
”Det er vigtigt, at den økonomiske styring ikke giver incitament til unødvendigt forbrug af midler af frygt for, at det fremtidige budget vil blive skåret ned, hvis ikke alle de tildelte midler forbruges her og nu – det der sommetider bliver kaldt for benzinafbrænding. Hensynet til produktivitet og effektivitet taler for, at den faktiske udgiftsstyring i både stat, kommuner og regioner giver gode muligheder for langsigtet planlægning, og at dette tænkes ind ved den årlige fastsættelse af et nyt fjerde år for budgetlovens udgiftslofter.

I forhold til Budgetloven anbefaler Kommissionen en række konkrete ændringer for at få en mere fleksibel og langsigtet styring, herunder:

  • Budgetloven justeres, så sanktioner alene baseres på den aftalte udgiftsramme, og så der er mulighed for en vis overførsel af forbrug mellem årene i situationer, hvor der er et betydeligt økonomisk råderum. Konkret anbefales det, at
  • Udmåling af sanktioner for overskridelse af udgiftsloftet i kommunernes og regionernes regnskaber alene baseres på den udgiftsramme, der er aftalt med staten.
  • Kommuner og regioner får mulighed for en vis overførsel af forbrug mellem årene inden for budgetlovens fireårige udgiftsramme, forudsat at Danmark er kommet i en situation, hvor der er en betydelig sikkerhedsafstand til Finanspagtens grænser for det offentlige budgetunderskud.

Nyere undersøgelser peger på, at mange statslige resultatkontrakter hverken er troværdige eller effektive nok og at der eksempelvis ikke er nogen sammenhæng mellem direktørlønnen og resultaterne. Andre undersøgelser skønner, at det samlede ressourceforbrug til administration af resultatkontrakter i staten udgør i størrelsesordenen 700 årsværk.

Det er dog Produktivitetskommissionens vurdering, at en række af de centrale ideer omkring det at styre efter mål og resultater er helt nødvendige led i arbejdet med at skabe en mere produktiv og effektiv offentlig sektor. Hermed bliver de offentlige ledere holdt ansvarlige for deres resultater. Men kontraktstyringen skal kombineres med vidtgående frihedsgrader i den decentrale opgaveløsning. Den vanskelige udfordring er at få fastlagt enkle, men meningsfyldte og klare mål relateret til kerneopgaven og effekter for borgerne.

I det omfang man fastholder styring efter formelle kontrakter, anbefaler Produktivitetskommissionen, at kontrakterne formuleres, så de i størst mulig grad tager højde for opgavens karakter og indeholder få og tydelige mål relateret til kerneopgaven og effekter for borgerne. Det er ligeledes vigtigt, at resultatkontrakter og lignende aftaler bygger bro mellem overordnede mål og operationelle drifts- og udviklingsaktiviteter, så kontrakterne opleves som nyttige styringsredskaber af såvel de offentlige ledere som deres politiske opdragsgivere.

Forslagene om bedre styring indeholder desuden et forslag om, at Udfordringsretten udvides til at omfatte alle offentlige institutioner, inklusive de statslige.

Det skal endvidere undersøges, om der er muligheder for at effektivisere den offentlige administration ved at etablere yderligere administrative fællesskaber mellem offentlige enheder samtidigt med, at der sikres en klar placering af det politiske ansvar for opgaveløsningen.”

Nye krav til bedre kontrakt- og økonomistyring er en væsentlig element i Kommissionens anbefalinger og helt på linje med OAO, blot kunne man have ønsket en lidt mere vidtrækkende forslag.  Der er i lidt for høj grad tale om forslag, der ligner lappeløsninger.

Individuel løn, bredere og mere fleksible overenskomster
”Overenskomsternes krav til tidsanvendelse kan være en hæmsko for at anvende ressourcerne bedst muligt. Overenskomsten mellem DSB og Dansk Jernbaneforbund fastlægger bl.a., hvor mange minutter de ansatte skal bruge på opgaver – lige fra at koble to tog, over tømning af toilet til hvor lang tid de skal bruge til at gå fra pauselokalet til perronen på en bestemt station. Den type regler blokerer for, at arbejdet kan organiseres smartere. På andre områder inden for det offentlige er overenskomsterne ikke så stive som på jernbaneområdet, men dog typisk mindre fleksible end overenskomsterne på det private arbejdsmarked.

Kommissionen anbefaler generelt, at parterne på det offentlige arbejdsmarked indgår bredere overenskomster for større grupper af ansatte, så der bliver mulighed for en mere fleksibel tilrettelæggelse af opgaverne på tværs af fagområder.  Endvidere anbefaler Kommissionen, at kompetencen til at indgå lokale aftaler om bedre udnyttelse af arbejdstiden decentraliseres, så lederne, medarbejderne og de lokale tillidsrepræsentanter får bedre mulighed for at indgå den slags aftaler.”

OAO bakker ikke op om Produktivitetskommissionens konklusion om, at offentlige overenskomster herunder Dansk Jernbaneforbunds overenskomst med DSB blokerer for en effektivisering af den offentlige sektor.

Generelt er OAO af den opfattelse, at der allerede i dag betydelig fleksibilitet i de offentlige overenskomster. Derudover er der mulighed for at indgå lokale aftaler i hele den offentlige sektor.

Løn som motivation
”Vi mennesker motiveres af forskellige ting. Offentligt ansatte er ofte drevet af stærk faglighed og ønsket om at gøre noget godt – for den enkelte og samfundet. Men for mange vil det også betyde noget, at de kan se, at en ekstra indsats bliver belønnet – og at lønmidlerne i højere grad går til dem, der gør en forskel.

Mere konkret anbefaler Kommissionen følgende:

For at styrke den offentlige sektors produktivitet gennem en tættere kobling mellem løn, kompetencer og præstationer anbefaler Produktivitetskommissionen, at:

  • Parterne på det offentlige arbejdsmarked arbejder for, at der i den praktiske anvendelse af de offentlige overenskomster skabes en tættere kobling mellem medarbejdernes kompetencer og præstationer og deres løn. Det kan ske ved, at
  • En større del af lønmidlerne bringes i spil til individuelle lønforhandlinger. Hvis lønmidlerne fra reguleringsordningen og de centrale lønforhandlinger i højere grad fordeles på de enkelte institutioner, og udmøntningen sker lokalt, kan der skaffes flere midler til lokal løndannelse.
  • Der skabes bedre muligheder for individuelle lønforhandlinger, så rammerne for tilrettelæggelse og afholdelse af individuelle lønforhandlinger på den enkelte arbejdsplads bliver enklere og gøres mere fleksible.
  • En god indsats i højere grad belønnes ekstraordinært – fx ved at en enkelt medarbejder eller en gruppe af medarbejdere modtager en bonus efter et tilfredsstillende resultat.
  • Lade den daglige leder have stor medbestemmelse i lønforhandlingerne, så der sker en reel kobling mellem den enkelte medarbejders løn og præstation, og så lønforhandlingerne opleves som fair.”

Der er et klart fokus på aftaleparternes rolle i forhold til eventuelle ændringer af overenskomster og aftaler. Det er positivt, at Kommissionen på den måde fuldt ud anerkender den danske aftalemodel.

OAO mener i øvrigt, at der allerede i dag er vide rammer for at tage lokale og individuelle hensyn, herunder at der generelt er mulighed for flere midler til lokal løndannelse via den løbende personaleudskiftning, hvis parterne ønsker det.

Medindflydelse og kompetenceudvikling
”For offentlige ledere er det afgørende at inddrage medarbejderne i tilrettelæggelsen af arbejdet. Af to grunde: Dels motiverer det, dels har medarbejderne formentlig idéer til, hvordan man bedst løser opgaverne, og måske også ideer til, hvordan man kan effektivisere arbejdet (og fx om der er regler, som kan undværes).

ANBEFALING: Inddrag medarbejdernes viden og kompetencer i arbejdet med at afbureaukratisere og effektivisere den offentlige sektor – og giv fx medarbejderne ret til at udfordre stive regler for arbejdets udførelse.

Mere konkret anbefaler Produktivitetskommissionen på dette område, at:

  • De offentlige ledere giver deres medarbejdere mulighed for at udøve selvstændige faglige skøn inden for de overordnede rammer, der er gældende inden for de respektive fagområder.
  • De offentlige ledere inddrager medarbejdernes viden og kompetencer i arbejdet med at afbureaukratisere og effektivisere den offentlige sektor. Herunder kan lederne give medarbejderne ret til at udfordre stive regler for arbejdets udførelse.
  • Medarbejderne får medindflydelse på hvilke mål, enheden skal styre efter.

For at styrke produktiviteten i den offentlige sektor gennem mere kompetente medarbejdere anbefaler Produktivitetskommissionen, at:

  • Opkvalificeringen af de offentligt ansatte fortsætter, men i højere målrettes og anvendes strategisk på den enkelte arbejdsplads. Det indebærer bl.a., at 

    • Offentlige ledere anvender kompetenceudvikling af deres medarbejdere systematisk og strategisk, både gennem det daglige arbejde og ved deltagelse i videre- og efteruddannelse, og at kompetenceudvikling i høj grad er relateret til medarbejderens konkrete arbejdsopgaver og institutionens behov.
    • Arbejdsmarkedets parter arbejder for at sikre, at de offentlige midler til kompetenceudvikling bliver anvendt der, hvor behovet og effekten skønnes at være størst.”

Med forslagene om øget medindflydelse og mere kompetenceudvikling har Kommissionen i høj grad taget et fokus, som er på linje med OAO og herunder anbefalingerne til en tillidsreform.

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk