Konsulentrapporter om administration 

Udgivet: 19-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Indledning

Hurtigere, dygtigere, billigere - det er dagens dagsorden for administrative opgaver. Og konsulenters rapporter om store mulige besparelser kan friste politikere og embedsmænd til at tage besparelserne med henvisning til disse "uafhængige" analyser. Ofte tager de dog ikke stilling til analysens metode eller forudsætninger, inden de melder besparelserne ud. I denne artikel beskriver OAO to arketyper af analyser og forklarer om deres metodiske svagheder.

Hvordan viser presset for besparelser sig?

Ønsket om besparelser opstår naturligvis både på lokalt, centralt og nationalt plan.



På lokalt plan viser det sig som et pres på arbejdspladsen gennem arbejdsgangsanalyser og andre typer af omstilling.

På centralt plan viser presset sig gennem strukturændringer, centralisering af servicefunktioner og af ledelsesfunktioner i den enkelte kommune.

På nationalt plan viser presset sig i afbureaukratiseringsprojekter og effektivisering gennem fx servicecentre, gennem centralisering af såkaldt objektiv sagsbehandling i regionale centre eller landscentre, samt tidsmålingsstudier på ældrepleje, dagtilbud, jobcentre, ungdomsvejledning m.v.

På alle tre planer indgår ofte en analyse eller en rapport fra et af de eksterne konsulentfirmaer, der har specialiseret sig i at gennemføre analyser af effektivisering i den offentlige sektor. Analyser kan imidlertid let drejes i en ønsket retning, når blot man stiller de rigtige forudsætninger op. 

Arketyper af analyser: Sammenligning af udgifter eller produktivitet

Undersøgelserne af effektiviseringer på administration kan deles op i to hovedgrupper med hver sin angrebsvinkel.

Udgiftsanalyser
Den ene gruppe tager udgangspunkt i kommunens udgifter til administration og bruger udgifter før kommunalreformen som sammenligningsgrundlag efter reformen (fx Deloitte (2008) og Rambøll (2009).

Produktivitetsanalyser
Den anden gruppe tager udgangspunkt i kommunens produktivitet på administrationsområdet og sammenligner den enkelte kommune før og efter reformen eller på tværs af kommunerne (fx Capacent (2008).

Om udgiftsanalyserne

Deloitte analyserede i efteråret 2008 den samlede udvikling i udgifterne på administrationsområdet i samtlige danske kommuner.


I begyndelsen af 2009 analyserede Rambøll udgifter til administration i forhold til besparelser i Københavns Kommune. Den analyse bygger videre på Deloittes analyse. Formålet var at undersøge, om kommunerne har opnået effektiviseringer på grund af kommunalreformen.


Fælles for analyserne er, at de sammenligner udgifter til administrative personalegrupper i forhold til den samlede lønsum/udgiftsniveau i kommunen.


Kommunerne har en forskellig praksis, når de placerer deres udgifter på kontoen. De nævnte analyser forsøger at imødegå kritik af, at analysen kun bygger på sammenligning af udgifter på hovedkontoen for administration (konto 6) med de samlede udgifter. Man forsøger at tage hensyn til disse forskelle:

  • Hvordan kommunerne placerer deres udgifter på hvilke konti.
  • Hvordan kommunerne afgrænser, hvad der er administrative opgaver.
  • Hvordan opgaverne er fordelt i kommunen mellem institution og forvaltning (decentraliseringsgraden).

Sådan er fremgangsmåden

Analyserne bygger på en opdeling af, hvilke typer af medarbejdere, der er "administrative". Ved opdelingen i "administrationsandel" er medarbejderkategorierne fordelt i fire grupper.

  1. Chefer
  2. Akademikere
  3. Kontor og edb-personale
  4. Kontorpersonale

Rambøll har kun anvendt de to stillingskategorier med højest andel af tid anvendt på administration (henholdsvis 100 % og 30-99 %). Det er gjort for at minimere usikkerheden. Rambøll har også søgt at fjerne data fra selvejende institutioner og forsyningsvirksomheder i opgørelsen for at få et "rent" antal for kommunens administrationsudgifter.



Rambøll og Deloitte beregner ændringen i andelen af administrative medarbejdere ud af kommunens samlede antal medarbejdere på baggrund af tal fra 2006 og 2008 dvs. før og efter kommunalreformen.



Deloitte har beregnet dette for samtlige kommuner, mens Rambøll beregner for Københavns Kommune samt seks andre storbyer i Danmark.



I Rambølls analyse er lønsumsopgørelsen suppleret med en opgørelse over køb af tjenesteydelser (art 4.9) vægtet med en "administrationsvægt" - altså et gennemsnit for hvor meget administration, der går til denne opgave. Hertil forsøger analysen på nogenlunde tilsvarende vis at lægge øvrige omkostninger til varekøb til administrative opgaver.


Endelig er udgifterne i Rambølls analyse fordelt på sektorer for at kunne sammenligne samme sektorområde på tværs af kommuner. Det kræver, at sektoropdelingen er ensartet, og derfor har Rambøll anvendt en særlig (ensartet og funktionsbestemt) sektoropdeling, der afviger fra den organisatoriske struktur i København.

Konklusioner på Deloitte og Rambølls analyser af udgifter

Deloitte konkluderer, at andelen af administrative medarbejdere og ledere på landsplan er steget med 0,45 pct. svarende til ca. 1.600 fuldtidsbeskæftigede. Af disse er størstedelen akademikere, hvilket ifølge Deloitte falder godt i tråd med viljen til, at kommunerne skal blive mere professionelle til deres arbejde.



Derudover siger Deloitte, at større enheder har en positiv effekt på administrationens omfang, fordi størstedelen af de sammenlagte kommuner har reduceret andelen af administrativt personale mere end ikke-sammenlagte kommuner over perioden.



En del sammenlægningskommuner har dog også øget deres andel af administrativt personale over perioden.



Deloitte påpeger samtidig, at kommunernes ansættelse at flere og dyrere højtuddannede kan forsinke realiseringen af effektiviseringspotentialerne. Besparelsen fra færre kontormedarbejdere bliver dog ikke spist op af flere og dyrere højtuddannede. Baggrunden er, at specialiseret arbejdskraft gør kommunen bedre i stand til at løse de nye specialiserede opgaver, mener Deloitte.



Deloitte konkluderer, at det endnu er for tidligt at se store effektiviseringer på grund af kommunalreformen. Kommunerne har endnu til gode at realisere de store gevinster på det administrative område. 



Denne konklusion bygger udelukkede på data fra Bornholms Regionskommune. De peger på, at kommunen i løbet af 3-4 år efter en sammenlægning har reduceret andelen af administrativt personale.



Den del af Bornholms medarbejdere som efter kommunalreformen har fået flyttet deres nye opgaver til Region Hovedstaden og staten er trukket ud fra 2002 til 2006 for at få det "rene" antal for kommunen. Derfor vil der være mindre usikkerhed om analysens resultater for disse år.



Figuren nedenfor viser udviklingen i antallet af administrativt personale i Bornholms Regionskommune 2002-2008. Figuren viser, at andelen af administrative medarbejdere og ledere i kommunen steg umiddelbart efter sammenlægningen i 2003 og frem til 2005. Derpå begyndte andelen at falde, så den i 2007 var lavere end før sammenlægningen. Tendensen dækker over et øget antal akademikere samt et faldende antal chefer og kontor- og edb-medarbejdere.

Figur 1: Udvikling i antal administrativt personale (ekskl. ekstraordinært ansatte) i Bornholms Regionskommune (2002-2008)



Rambøll
konkluderer, at andelen af administrative udgifter i Københavns Kommune ligger på et relativt højt niveau sammenlignet med de øvrige seks byer. Der ses dog væsentlige forskelle i udgiftsniveau, når de forskellige sektorområder sammenlignes.



Rambøll fremhæver i sin vurdering, at København generelt ligger over de andre kommuner. Specielt har sektorerne "børn og unge" og "tværgående/centraladministration" markant højere udgifter til administration målt pr. indbygger end de øvrige.



Analysen tager en række forbehold for resultaterne og herunder for opdelingen på sektorniveau og sammenligningen mellem kommuner på baggrund af indbyggertallet. De peger bl.a. på, at der på børn og unge-området skal tages hensyn til andel af selvejende institutioner og konteringen af vikarordninger. Disse forhold kan dog ifølge undersøgelsen ikke forklare alle forskellene.



Endelig er udgiftsniveau og "effektiviseringspotentiale" beregnet ud fra sammenligningen med de øvrige kommuner. Hertil er naturligvis knyttet de samme forbehold og den samme usikkerhed som til selve opgørelsen/grundlaget.



Rambøll mener, København kan effektivisere for 650 mio. kr., hvis kommunen har det samme udgiftsniveau som gennemsnittet af de øvrige seks byer. Da det ikke er tilfældet, vurderer de, at mellem 161 og 177 mio. kr. kan realiseres.

Kritik af analysernes metoder

Benchmark-analyser af antal eller andele kan være problematisk. Nedenfor opridses en række punkter som er vigtige at være opmærksom på.

Sammenligning af andele kan give misvisende resultater

Deloitte beskriver sin undersøgelse som "et overbliksbillede af, hvordan antal administrative medarbejdere og ledere i kommunerne har udviklet sig før og efter kommunalreformen i forhold til kommunernes medarbejdere totalt".



Rent faktisk kan man ud fra analysen ikke sige noget om, om det er antallet af administrative medarbejdere, der har været faldende, eller om det blot er antallet af andre medarbejdere, der er steget. Dette kan fx være tilfældet ved udlicitering.



Derfor er det meget problematisk at anvende andele som et mål for ændringer, da udviklingen reelt kan dække over forskellige underliggende tendenser.



Hertil kommer det mere generelle problem med at sammenligne gennemsnitstal på tværs:

  • Giver det overhovedet mening at have laveste niveau/andel som mål?
  • Hvis udgifter på andre områder eksempelvis er mindre i en kommune bliver andelen til administration jo større. Men så er problemet jo et helt andet end overadministration.

I forhold til andre analyser lyder kritikken, at den type af gennemsnitsberegninger altid er leveringsdygtige i mulige nedskæringer - når det ene falder, "stiger" det andet automatisk ifølge denne logik.

Ingen sammenligning af hvad kommunen reelt får for pengene

Tilsvarende lider sammenligninger af denne type af den mangel, at man kun sammenligner inputsiden og ikke outputsiden.
De mulige besparelser er alene beregnet på baggrund af forskellene i udgiftsniveauet. Der er ikke taget højde for orskelle i serviceniveau, organisationsforhold og lignende imellem kommunerne. 

Derfor kan man stille disse spørgsmål:

  • Hvad får kommunen egentlig for pengene, hvis de fx har højere lønniveau end gennemsnittet?
  • Er der en tilsvarende effekt på opgaveløsningens kvalitet, på typer af opgaver, man kan løse og på effekt på den øvrige organisation - mere effektiv udnyttelse af ressourcerne kan eksempelvis modsvares af øgede administrative udgifter?

Andre forudsætninger der ikke holder

En sammenligning på baggrund af stillingskategorier og andele forudsætter, at administrationsandelen for den enkelte stillingskategori er ens på tværs af kommunerne. At en skoleinspektør anvender samme procent til administration i alle kommunerne for at tage et eksempel.

Forskelle i udgiftsandele kan ikke entydigt sammenkædes med en bestemt forklaring. Eksempelvis kan en større lønsumsandel både skyldes større lønspredning til fordel for det administrative område, en forskel i stillingsstruktur eller en forskel i antallet af arbejdstimer til administration. I en følsomhedsanalyse hvor man søger at anvende samme lønniveau, bliver forskellene tilsvarende mindre.

Hvis der er forskelle mellem sektoropdeling og organisatorisk struktur, kan et sektorområde reelt løse administrative opgaver for et andet. Det kan udligne forskelle, hvis de varierer på tværs af sektorområderne.

Rambølls korrektion for indkøb vil ikke afspejle forskelle i administration men forskelle på, hvor meget man køber ind og udliciterer. De kommuner, der køber mere, vil blive tillagt flere udgifter til administration.



Endelig er udgiftsniveau og potentialet for effektivisering beregnet ud fra sammenligningen med de øvrige kommuner. Hertil er naturligvis knyttet de samme forbehold og den samme usikkerhed som til selve opgørelsen/grundlaget. 

Om produktivitetsanalysen

I forlængelse af aftalen om kommunernes økonomi for 2007 iværksatte Styregruppen for Tværoffentlig Samarbejde (STS) 1) et projekt om "Kortlægning og effektivisering af den kommunale administration".

Capacent udarbejdede den afsluttende rapport om projektet, der bl.a. skulle analysere produktivitet og kvalitet i den kommunale administration, i efteråret 2007. Formålet med rapporten var bl.a. at undersøge, om kommunerne har opnået højere effektivitet som følge af kommunalreformen.



Kommunerne organiserer opgaver forskelligt, og har forskellige kvalitets- og serviceniveau. Analysen forsøger at imødegå overstående kritik af, at analysen kun bygger på sammenligning af udgiftsniveau og ikke på, hvad kommunen reelt får for pengene. Man forsøger at tage hensyn til disse forskelle:

  • Hvilke opgaver som varetages på de enkelte områder.
  • Hvor meget tid der bliver brugt på de enkelte opgaver, og hvordan de bliver organiseret.
  • Hvilken kvalitet opgaverne udføres i, eksempelvis fejlprocenter.

Sådan er fremgangsmåden

Analysen bygger på data fra seks udvalgte kommuner 2) og bygger på oplysninger om ekspederede sager på fire områder inden for kommunernes centraladministration. De fire områder er:

  1. Løn
  2. Dagpenge
  3. Udsatte børn og unge
  4. Økonomistyring

Data er indsamlet ved hjælp af spørgeskemaer til kommunernes ledere for de enkelte områder. På baggrund af bagudrettede skøn og selvevaluering har de opgjort tidsforbruget for de enkelte elementer i processen for opgaveløsningen samt kvaliteten af produktet.

Gennem en systematisk afgrænsning har Capacent udarbejdet en opgørelse over opgaver, ressourceforbrug, produktivitet og kvalitet på de fire områder, for hver af de seks kommuner i løbet af et år.

Desuden omfatter projektet en identifikation af mulige effektiviseringer og bedste praksis på udvalgte områder.

Konklusion på Capacents produktivitetsanalyse

Capacent konkluderer, at nogle kommuner bruger op til dobbelt så mange ansatte til at tage sig af samme mængde sager som andre kommuner. Selv for ret standardiserede opgaver er der store forskelle i kommunernes effektivitet.



Det findes, at de kommuner som bruger flest kr. pr. indbygger på administration, bruger godt 30 % mere pr. indbygger sammenlignet med dem, der bruger mindst. Det svarer til en forskel på 1.200 kr. pr. indbygger til administrationsudgifter.



Hvis en kommune samlet set har høje eller lave administrationsudgifter pr. indbygger, har kommunen typisk også høje eller lave udgifter til både administrative støttefunktioner, sekretariatsbetjening og myndighedsudøvelse.



Ifølge Professor Torben Beck Jørgensen fra Københavns Universitet er disse forskelle i ressourceforbruget uundgåelige i et kommunalt selvstyre. Lokalpolitikerne vælger forskellige måder at gøre tingene på, og det vil altid give forskelle i udfaldet. Capacents anbefalinger af bedste-praksis fokuserer bl.a. på, at der skal skabes incitamenter til rettidig og korrekt indberetning, it-integration af opgaver samt øget digitalisering.

 

Derudover vurderer Capacent, at bedre organisering og samarbejde bl.a. med virksomheder og specialister vil spille en vigtig rolle i effektiviseringen af den kommunale administration.

Kritik af analysens metode

Benchmark-analyser af forskelle i ressourceanvendelse og normering kan være problematisk. Nedenfor opridses en række punkter som er vigtige at være opmærksom på.

Sammenligning giver ikke bud på årsager til forskelle

Capacent sammenligner i deres analyse ressourceanvendelsen på de fire områder for hver af de udvalgte kommuner, men de forklarer ikke hvorfor, der er disse forskelle. I stedet vurderer de, på grund af usikkerheder i datagrundlaget, at sådanne konklusioner ikke er mulige at drage.



Ifølge KREVI 3) skal kommunerne have nogenlunde sammenlignelige økonomiske grundvilkår for at man kan lave tværkommunale sammenligninger af serviceniveauer m.v., så man "sammenligner pærer med pærer og ikke med bananer". Det er ikke tilfældet for de seks udvalgte kommuner. 

"Best practice" er ikke ens for alle kommuner

I analysen opridser Capacent "best practice" løsninger på baggrund af erfaringer fra de seks kommuner. Formålet er herved at kommunerne skal lære af de bedste på området for selv at blive bedre. 



Man skal dog være påpasselig med direkte at overføre best practice løsninger fra én kommune til en anden. Det er nemlig slet ikke sikkert, at det der er optimalt i én kommune også vil være det for en anden. Samtidig lukkes der ved brug af best practice løsninger af for nytænkning og innovation i den enkelte kommune. I stedet bør man sætte fokus på "next practice". 



Ved "next practice" tager kommunen udgangspunkt i den praksis som man bruger, og forsøger at udvikle den bedst muligt. På den måde forsøger kommunerne ikke at kopiere hinanden, men skaber i stedet innovation ved at søge efter nye løsninger og muligheder. 

Andre ting at være opmærksom på

Kommunerne har anvendt begrænsede ressourcer på indsamling af data til Capacents analyse set i forhold mængden af data. Dette kan føre til store usikkerheder i dataindsamlingen og dermed i sammenligningen af kommunerne.   

Alternativ forklaring på manglende besparelser: For store kommunale enheder?

Kommunalforsker Roger Buch har en alternativ forklaring på de manglende besparelser end de konsulentrapporter, der alle kommer frem til, at kommunernes effektiviseringspotentiale af kommunalreformen endnu ikke er udnyttet.



Ifølge ham er de store gevinster af reformen udeblevet, bl.a. fordi kommunerne har fået for mange mellemledere. Man sparer topcheferne væk, men får til gengæld en masse mellemledere, da tingene bliver mere uoverskuelige i en stor organisation. 



Han vurderer, at kommuner med mere end 35.000 indbyggere ligefrem oplever ulemper ved den nye stordrift.

 



1) Styregruppen består af KL, Danske Regioner og staten. Sidstnævnte er bl.a. repræsenteret af Finansministeriet og det tidligere Velfærdsministerium.
2) De seks kommuner er Allerød, Brønderslev, Fredericia, Helsingør, Silkeborg og Slagelse.
3) Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk