Resumé: Regeringens 5 pejlemærker for moderniseringen af den offentlige sektor 

Udgivet: 05-05-2015 | Redigeret: 01-06-2021

"Den offentlige sektor må hele tiden forbedre og forny sig, så den leverer tidssvarende service af høj kvalitet, der matcher fremtiden muligheder og udfordringer. Verdenen står ikke stille, og det skal den offentlige sektor heller ikke". Sådan lyder det i rapporten "Fælles Velfærd - pejlemærker for fremtidens offentlige sektor", der blev præsenteret af regeringen d. 23/04-2015, og som indeholder fem pejlemærker for fremtidens offentlige sektor.

I rapporten skriver regeringen, at vi i de kommende år står over for en række udfordringer, som kræver en klar prioritering af den offentlige velfærd. Det stiller krav til, at vi skal have mest muligt ud af de penge, der går til den fælles velfærd, og at der vedvarende arbejdes på at finde på nye og smartere måder at gøre tingene på. I arbejdet med at virkeliggøre målene for den offentlige sektor navigerer regeringen efter fem pejlemærker. Pejlemærkerne skal være med til at skabe retning for regeringens fremtidige arbejde med at styrke den fælles velfærd gennem en mere velfungerende og effektiv offentlig sektor.

”Vi skal fokusere på resultater for borgerne, frem for på regler og procedurer, offentlige arbejdspladser skal være kendetegnet ved tillid og effektivitet, og vi må hele tiden huske at tage udgangspunkt i borgerens ressourcer”, skriver Finansministeriet i en pressemeddelelse.

Pejlemærkerne er styrende for regeringens reformer, og de indgår som led i regeringens målsætning om at modernisere den offentlige sektor for 12 mia. kr. frem mod 2020. Ud ad de 12 milliarder, har man ifølge Regeringens opgørelse allerede hentet 4½ milliard kroner gennem moderniseringstiltag siden 2012.

Regeringens fem pejlemærker er:

Klare mål og fokus på resultater

Det første pejlemærke retter fokus mod at styre den offentlige sektor gennem færre og mere relevante mål, samt at sørge for systematisk opfølgning på resultaterne.

Det vigtige er, at målene nås, og i mindre grad om hvordan de nås. Det åbner op for muligheden for at reducere antallet af regler og proceskrav mod til gengæld at styrke fokus på evnen til at opstille klare og relevante mål. Det vil ifølge regeringen betyde øget frihed og ansvar til de lokale aktører.

Samtidig skal den offentlige sektor blive bedre til at følge op på, om de ønskede resultater nås, men det skal ske på en så enkel og ubureaukratisk måde som muligt. Det skal være med til at øge den offentlige sektors evne til at skabe, bruge og ikke mindst dele viden om, hvad der virker, og hvad der ikke virker.

Tillid og effektivitet på de offentlige arbejdspladser

Regeringen fremhæver motiverede og engagerede ledere og medarbejdere som en vigtig forudsætning for en velfungerende offentlig sektor. Regeringen ønsker derfor at skabe bedre betingelser for, at de offentlige ansatte kan udnytte deres viden og faglighed. Det handler blandt andet om at skabe en tæt og tillidsfuld dialog mellem ledelse og medarbejdere, hvor der er klare mål for opgaveløsningen, åbenhed om prioriteringer og opfølgning på resultater. På den måde vil både ledere og medarbejdere opnå bedre mulighed for at kunne bruge deres faglige viden og kompetencer bedst muligt.

Det åbner op for en udvidelse af lokale ledelsesrum. Det stiller større krav til den enkelte leder om at sætte den strategiske retning for opgaveløsningen og samtidig sørge for, at der sker en tæt opfølgning på, om resultaterne bevæger sig i den rigtige retning.

Det vil ifølge regeringen bidrage til en offentlig sektor, hvor tillid og effektivitet i højere grad går hånd i hånd som to gensidige elementer, der understøtter hinanden.

Bedre organisering af den offentlige sektor

Regeringen er grundlæggende tilfreds med den overordnede organisering af den offentlige sektor. Men den påpeger, at der inden for enkelte områder kan der være god grund til at se på, om opgaveløsningen kan indrettes mere effektivt.

Regeringen peger blandt andet på at styrke samarbejdet mellem offentlige og private aktører, samt at øge anvendelsen af fælles løsninger på tværs af den offentlige sektor. Den offentlige sektors organisering i mange – og til tider små enheder – kan betyde, at der ikke er tilstrækkeligt stærke fagmiljøer omkring opgavevaretagelsen. Det kan dels skabe behov for inddragelse af private aktører, og dels gøre det mere rentabelt at løse opgaver i større enheder og udbrede anvendelsen af fælles løsninger. Ifølge regeringen skal det fortrinsvist ske inden for opgaver, der er lette at standardisere.

Bedre velfærd med udgangspunkt i borgernes ressourcer

I det fjerde pejlemærke fokuserer regeringen på samarbejdet mellem den offentlige sektor og civilsamfundet, herunder det frivillige Danmark. Den offentlige sektor skal understøtte borgeren i at blive så selvhjulpen som muligt med større selvværd og selvbestemmelse til følge. Det betyder, at den offentlige opgaveløsning i højere grad skal planlægges i tæt dialog med den enkelte borger og tage udgangspunkt i borgerens behov og ressourcer. Ved at styrke inddragelsen af borgerne i de offentlige løsninger, skal den offentlige sektor i højere grad fungere som en drivkraft for, at opgaverne løses i fællesskab og i mindre grad blot fungere som en leverandør.

Målet er at finde bedre og økonomisk holdbare løsninger i fællesskab ved bl.a. at anvende de digitale og teknologiske muligheder, som gør det muligt at løse opgaver i samfundet på nye og bedre måder. Det indebærer, at kommunikationen med offentlige myndigheder og institutioner skal foregå digitalt for både borgere og virksomheder. Ny velfærdsteknologi skal også tages i brug, så der sikres højere effektivitet og kvalitet.

God service til erhvervslivet til gavn for fællesskabet

Den offentlige sektor skal sikre hensigtsmæssige rammevilkår, og skal i endnu højere grad understøtte erhvervslivets produktivitet og konkurrence, der er fundamentet for velstand og vores fælles velfærd. Det sker bl.a. igennem et velfungerende uddannelses- og efteruddannelsessystem, som sikrer kvalitet og kompetent arbejdskraft.

Det skal være lettere at drive virksomhed i Danmark. Derfor er der brug for et vedvarende fokus på at fremme en serviceminded og imødekommende kultur i den offentlige sektor, som giver hurtig og effektiv sagsbehandling for virksomhederne, og løbende arbejder for at skabe smidig, enkel og erhvervsvenlig regulering, der fortsat sikrer et højt beskyttelsesniveau for forbrugere, miljø mv.

Pejlemærkerne skal ifølge regeringen bidrage til, at Danmark også i fremtiden har en stærk og velfungerende offentlig sektor, der bidrager til, at alle danskere har en tryg hverdag og lige muligheder for at skabe et godt liv. Og de skal understøtte, at der også i fremtiden er job og vækst i Danmark.

Du kan finde hele rapporten: "Fælles velfærd - pejlemærker for fremtidens offentlige sektor" i "læs-mere boksen" øverst til højre.

Her kan du også læse OAO's pressemeddelelse om Regeringens 5 pejlemærker.  

 

OAO's kommentar til produktivitets-kommissionen 

Udgivet: 31-03-2014 | Redigeret: 01-06-2021

Produktivitetskommissionen har ti anbefalinger til, hvordan den offentlige sektor kan øge produktiviteten. Her får du en kort opsummering af hver enkelt anbefaling efterfulgt af OAO’s kommentarer.

Arbejd systematisk med afbureaukratisering og regelforenkling

Produktivitetskommissionen anbefaler, at alle de myndigheder, der kan udstede regler, forpligtes til at afskaffe overflødige regler eller omskrive regler, der er unødigt snærende. I den forbindelse kan man blandt andet bruge erfaringerne fra frikommuneforsøgene og udfordringsretten.

OAO støtter anbefalingen om øget afbureaukratisering, da det giver os, der er ansat i den offentlige sektor mulighed for at lave det, vi er bedst til – nemlig at skabe velfærd for borgerne og virksomhederne. OAO har fokus på, at der med afbureaukratisering menes unødige og skævvridende regler.

Forslaget om øget afbureaukratisering ligger desuden fint i tråd med tillidsreformen, de 7 principper om tillid og samarbejde, hvor det netop er vigtigt at vise tillid til medarbejderne i stedet for at øge kontrollen via nye bureaukratiske regler.

Mål på og styr efter resultater for borgerne

Produktivitetskommissionen anbefaler, at arbejdet med at indsamle og offentliggøre sammenlignelige data for brugen af ressourcer, produktion og resultater i offentlige institutioner opprioriteres væsentligt. Og kommissionen anbefaler, at der bliver gennemført og offentliggjort systematiske benchmarkinganalyser af produktivitet og effektivitet i sammenlignelige offentlige enheder. Kommissionen har i sin analyserapport 3 givet eksempler på, hvordan sådanne analyser kan udføres.

OAO støtter, at borgerne skal have den bedst mulige kvalitet, hvilket skabes ved at have fokus på kerneopgaven.

OAO mener dog ikke, at benchmarking kan stå alene som løsningen på dette. OAO mener, at det er fornuftigt, at benchmarkingen i højere grad handler om resultater end processer. Det kan nemlig være med til at indfri et effektiviseringspotentiale, hvor der udvises mere tillid til medarbejderne inden for rammerne af nogle overordnede målsætninger.

Problemet opstår imidlertid, når man tror, at man kan udbrede den bedste organisations resultater til de øvrige organisationer. Men det bygger på tre problematiske antagelser:

For det første, antagelsen om at en succesfuld indsats ét bestemt sted vil medføre samme succesfulde indsats alle andre steder. Erfaring viser, at den lokale kontekst er altafgørende.

For det andet, antagelsen om at innovation og udvikling kan sættes på formel. Man kan simpelthen overtage arbejdsmetoder og processer bid for bid fra de arbejdspladser, som har de bedste resultater. I virkeligheden er det langt vigtigere, at arbejdspladsen selv øger sin evne til at få nye ideer, der giver værdi på den offentlige sektors mange bundlinjer.

For det tredje, antagelsen om at man kan måle og sammenligne produktiviteten på tværs af de offentlige institutioner. Men det kan blive svært, når den offentlige sektor ifølge kommissionen grundlæggende er anderledes end den private, og at det ifølge kommissionen derfor er svært at måle, om produktiviteten stiger eller falder.

Det er den dynamiske leder, som bringer sine medarbejderes viden og motivation i spil, som skaber de store resultater. Ikke den, der ser hen til naboen, og systematisk oversætter deres ideer til sin egen arbejdsplads. Såfremt man ser bort fra dette og alligevel vil forsøge at udbrede den bedste indsats til de øvrige, vil det i teorien kræve, at alle organisationer rent faktisk også gør som den bedste organisation, hvilket vil kræve en stærk centralstyring af de lokale processer hos de dårligst præsterende organisationer. Dette er både i strid med anbefalingens eget fokus på færre procesmålinger og et dertilhørende effektiviseringspotentiale, samt andre af kommissionens anbefalinger rettet mod tillid og øget medindflydelse til medarbejderne.

Øg fokus på tydelig ledelse, motivation og trivsel

Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige ledere giver medarbejderne ret til at udfordre stive regler for, hvordan opgaverne skal udføres, og samtidigt inddrager medarbejderne i at fastsætte de mål, enheden skal styre efter. Det anbefales også, at opkvalificeringen af de offentligt ansatte fortsætter, men i højere grad anvendes strategisk og målrettes efter de konkrete behov for den enkelte arbejdsplads

OAO er støtter af, at kommissionen anbefaler en fortsættelse af opkvalificeringen af offentligt ansatte. Det er vigtigt, at kompetenceudviklingen er langsigtet og strategisk. Men kompetenceudviklingen må ikke blive for snæver. At man for eksempel kun lærer at bage boller og ikke at bage brød, fordi arbejdspladsen lige nu og her ser et behov for boller. De brede kompetencer er både vigtige, fordi de sikrer, at medarbejderne vedligeholder og øger deres værdi på arbejdsmarkedet. Men også fordi de øger arbejdspladsens innovationsevne. Hvis arbejdspladsen alene udvikler de snævre kompetencer, den ser et behov for her og nu, minimeres sandsynligheden for at tænke langsigtet og på tværs af arbejdspladser.

Desuden er OAO enig i anbefalingen om, at ledere i samarbejde med medarbejderne skal have friere hænder til at bøje stive regler, som hindrer de offentligt ansatte i at yde det bedst mulige for borgerne.

Indgå brede og fleksible offentlige overenskomster

Produktivitetskommissionen anbefaler, at parterne på det offentlige arbejdsmarked indgår mere sammenprægede overenskomster, der giver mulighed for større fleksibilitet til at løse de offentlige serviceopgaver. Konkret anbefaler kommissionen, at der indgås bredere overenskomster for større grupper af ansatte, og at lederne, medarbejderne og de lokale tillidsrepræsentanter får større muligheder for at lave lokale aftaler om at udnytte arbejdstiden bedre.

OAO mener, at overenskomsterne er et spørgsmål for arbejdsmarkedets parter – ikke for politikerne. Vi medarbejdere arbejder allerede fleksibelt. Og overenskomsterne giver masser af muligheder for at indgå fleksible aftaler inden for den offentlige sektor.

Skab bedre sammenhæng mellem medarbejdernes kompetencer, præstationer og løn

Produktivitetskommissionen anbefaler, at parterne på det offentlige arbejdsmarked arbejder for, at de offentlige overenskomster skaber en tættere kobling mellem medarbejdernes kompetencer, præstationer og løn. Det kan for eksempel ske ved, at en større del af lønmidlerne bringes i spil til individuelle lønforhandlinger og belønninger til medarbejdere eller hold af medarbejdere, der har gjort en særlig indsats. Og det kan ske ved at sikre enkle og mere fleksible individuelle lønforhandlinger.

OAO mener ikke, at politikerne skal blande sig i overenskomstforhandlingerne, da dette er et anliggende mellem arbejdsmarkedets parter. OAO finder også, at det er påfaldende, at kommissionen i anbefalingerne lægger så stor vægt på lige præcis sammenhængen mellem løn og produktivitet for den enkelte medarbejder. Andetsteds fremhæver kommissionen selv, at offentligt ansatte også motiveres af at levere en god kvalitet og gøre en forskel for borgerne, virksomhederne og samfundet som helhed.

Skab konkurrence om alle egnede offentlige opgaver

Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige myndigheder udbyder alle offentlige opgaver, der egner sig til konkurrence. Og at myndighederne med passende mellemrum gennemgår deres opgaveportefølje med henblik på at identificere serviceydelser, der med fordel kan udbydes.

OAO forholder sig skeptisk. Afgrænsningen af hvilke opgaver der er egnede, og hvilke der ikke er, er meget utydelig. Kommissionen udtrykker imidlertid kun skepsis over for konkurrenceudsættelse af helt fundamentale offentlige opgaver, som politi, militær og lign.

Men private input er ikke tryllestøv, der får produktiviteten til at skyde i vejret. OAO er ikke bekymret for konkurrence, men der er ingen videnskabelig dokumentation for, at udlicitering øger produktiviteten. Og ofte går det ud over kvaliteten for borgeren, for eksempel når rengøringsassistenten på biblioteket skal nå det hele på den halve tid. Måske blev det billigere, da rengøringen blev udliciteret, men man fik også mindre for sine penge.

Når kommunen eller regionen overvejer, om noget er ”udbudsegnet”, er det helt centralt, at medarbejderne er med til at kvalificere beslutningen med deres viden om borgerne, og hvordan opgaverne hænger sammen. Og med til at sikre et eventuelt udbudsmateriale, som ikke søger hurtige gevinster på bekostning af langsigtede mål og arbejdsmiljøet.

Gør det attraktivt at byde på offentlige opgaver

Produktivitetskommissionen anbefaler, at offentlige ordregivere laver udbudsmaterialet, så det er attraktivt for så mange kvalificerede leverandører at byde som muligt – herunder udenlandske leverandører.

Som OAO tidligere har påpeget i flere forbindelser, er vi skeptisk over for den øgede udlicitering, som der ligger i anbefalingen. Dokumentationen for, at udlicitering skaber bedre og billigere service, hviler på et tyndt, hvis ikke udokumenteret grundlag. I stedet har man oplevet flere eksempler på, at udliciteringen har ført til ringere kvalitet og nogle steder også social dumping.

Flere undersøgelser viser også, at ordregiveren især henter økonomiske gevinster første gang, der udliciteres. Gevinster, som man også kunne hente ved selv at sætte fokus på det arbejdsområde, man overvejer at udbyde. Vi ser igen og igen, hvordan offentlige arbejdspladser, som inddrager medarbejderne og arbejder tillidsbaseret, leverer bedre kvalitet og bundlinjetal.

Hovedargumentet for udlicitering er, at konkurrencemekanismen træder i kraft, når man åbner op for private aktørers muligheder for at byde ind på offentlige opgaver, og at denne konkurrence får alle til at løbe stærkere og gøre deres arbejde bedre. Der ligger med andre ord en implicit antagelse om, at medarbejderne i den offentlige sektor er ”halvsløve” og ikke løber så stærkt, som de kunne. OAO genkender ikke denne antagelse og er ikke overbevist om, at konkurrencemekanismen medfører en så forøget effektivitet, at der for en billigere pris både kan skabes egen profit og en bedre kvalitet i opgavevaretagelsen.

Sidst men ikke mindst er det dybt problematisk, når Produktivitetskommissionen anbefaler, at kommuner, regioner og stat skal stille så få krav til tilbudsgiverne som overhovedet muligt. De skal stille de krav, som er nødvendige for at sikre en ordentlig kvalitet, at medarbejderne behandles ordentligt i forbindelse med en eventuel udlicitering, og at virksomhederne også er med til at løfte de sociale opgaver, som ordregiveren har – for eksempel med at finde praktikpladser eller inkludere personer med nedsat arbejdsevne på arbejdsmarkedet.

Uden krav kan myndigheden heller ikke kontrollere, om den får, det den har købt. Det gør det svært at vurdere, om udbuddet gav en effektiviseringsgevinst.

Inddrag private virksomheder, medarbejdere og brugere i at udvikle og nytænke den offentlige opgaveløsning

Produktivitetskommissionen anbefaler, at de offentlige myndigheder skaber gode rammer i deres udbud for, at private leverandører kan tænke nyt og finde på nye og bedre løsninger af de offentlige opgaver. Myndighederne kan med fordel erstatte aktivitets- eller produktkrav med funktionskrav, når det er muligt.

OAO er umiddelbart positive over for ideen om øget medinddragelse af medarbejdere og brugere i udviklingen af den offentlige opgaveløsning. Men vi finder også, at anbefalingen er paradoksal, når den ligger side og side med en anbefaling om mere benchmarking. Benchmarking handler jo om, at organisationerne skal efterligne de bedste og ikke selv øge indflydelse på, hvordan man ønsker tingene gjort.

Derudover er OAO enige med kommissionen i, at medarbejderne og brugerne har en helt naturlig plads i nye samarbejder mellem offentlige institutioner og private virksomheder. Kommissionen fremhæver selv et eksempel fra Kolding, hvor medarbejdere, beboere og pårørende har været med til at udvikle kravene til et nyt plejecenter, som private tilbudsgivere skal komme med forslag til løsninger på.

OAO er også enig i, at nulfejlskultur og detailstyring hæmmer innovationskraften i den offentlige sektor. Men vi understreger, at det er et generelt problem og ikke forbeholdt de situationer, hvor en offentlig myndighed vil samarbejde med private virksomheder.

Indret den økonomiske styring, så den fremmer langsigtet planlægning og effektiv udnyttelse af udgiftsrammen

Produktivitetskommissionen anbefaler, at den økonomiske styring bliver indrettet, så offentlige myndigheder kan planlægge langsigtet og får råderum til at investere og spare op. Det vil sikre, at udgiftsrammerne bliver udnyttet bedre. Eksempelvis anbefaler Produktivitetskommissionen, at kommuner, regioner og ministerier inden for budgetlovens rammer eksperimenterer med interne opsparings- og låneordninger, og at budgetloven indrettes, så der er mulighed for en vis overførsel af midler mellem årene. Lempelser af den nuværende budgetlov forudsætter dog, at udgifterne holder sig inden for budgetlovens fireårige udgiftsramme, at lempelsen ikke svækker muligheden for at afstemme finanspolitikken efter konjunktursituationen, og at Danmark er kommet i en situation, hvor der er en betydelig sikkerhedsafstand til Finanspagtens grænser for det offentlige budgetunderskud.

OAO er enig i denne anbefaling. De offentlige ressourcer skal bruges bedst muligt. Derfor er det også fornuftigt at se på, om budgetloven og stramme finanslove kan være kontraproduktive.

Kommissionen påpeger, at budgetloven kan tilskynde til et unødvendigt brug af ressourcer af frygt for, at det fremtidige budget vil blive skåret ned – i daglig tale benzinafbrænding.

Derudover gør budgetloven det vanskeligt for kommunerne at lave investeringer, der på kort sigt øger udgifterne, men på lang sigt kan betale sig. En stram finanslov giver tilsvarende problemer på statens arbejdspladser.

Det ønsker OAO et opgør med. De offentlige myndigheder skal selv kunne tilrettelægge deres investeringer, så de giver de bedste resultater for borgere og virksomheder.

Indret afregningsordninger mellem myndigheder, så de understøtter samarbejde og tilskynder til en effektiv arbejdsdeling

Produktivitetskommissionen anbefaler, at de interne afregningsordninger indrettes, så de understøtter samarbejde og tilskynder til en effektiv arbejdsdeling mellem offentlige enheder. For eksempel kunne man give regioner og kommuner mulighed for at indgå aftaler om egne regler for indbyrdes afregning, hvis den centralt fastlagte afregning ikke understøtter samarbejdet mellem dem.

OAO støtter, at afregningsreglerne mellem offentlige myndigheder i højere grad understøtter, at de offentlige ressourcer udnyttes optimalt, så de enkelte offentlig enheder tænker i et samlet produkt og ikke bare, hvad enheden leverer.

Offentlig styring under lup 

Udgivet: 10-09-2013 | Redigeret: 01-06-2021

Produktivitetskommissionen retter en hård kritik mod nogle af de dominerende styringsprincipper i den offentlige sektor:

Kommissionen fremlægger en lang række forslag til ændringer og forbedringer i den offentlige sektor:

OAO hilser generelt Produktivitetskommissionens anbefalinger velkommen. Anbefalingerne peger på behovet for flere frihedsgrader til, at ledere og medarbejdere i fællesskab kan udvikle den offentlige sektor.

OAO er enig i, at vi i langt højere grad skal tage udgangspunkt i de særlige krav, der bør stilles til en moderne offentlig sektor: Individuelle løsninger i samspil mellem borgere og medarbejdere, fokus på den gode faglighed og udvikling af løsninger gennem fælleskaber om innovation. OAO deler dog ikke kritikken af de offentlige overenskomster. Kritikken er, som tidligere påpeget af OAO, skudt langt over målet, ligesom sammenligningen mellem det offentlige og det private aftalesystem ikke giver et retvisende billede af den fleksibilitet, som der rent faktisk allerede eksisterer i den offentlige sektor.

Hvis den offentlige sektor skal hæve produktiviteten, skal lovregler udskiftes med klare resultatkrav og langt større frihed til medarbejderne og ledelsen. Det konkluderer Produktivitetskommissionen. Konklusionen understreger, at OAO’s anbefaling om en tillidsreform af den offentlige sektor er den helt rigtige.

Der er brug for en tillidsreform, der kan bane vejen for større kvalitet, effektivitet og bedre trivsel i den offentlige sektor.

OAO vil arbejde for, at den offentlige sektor trækkes i den rigtige retning med mindre New Public Management-logik og mere fokus på tillid.

Nedenfor er uddrag fra Produktivitetskommissionens anbefalinger og analyser om den offentlige sektor. Sekretariatets bemærkninger er skrevet i kursiv.

Bemærk, at Kommissionen ikke i denne omgang diskuterer grænserne mellem den offentlige og private sektor, udbud, udlicitering og andre former for offentligt-privat samspil. De spørgsmål vil blive taget op i en senere rapport. 

Produktivitet og kvalitet?
”Produktiviteten er forholdet mellem produktionen og det anvendte forbrug af ressourcer. Produktionen er her typisk en serviceydelse – fx undervisning. Ressourcerne kan være personale, bygninger, computere mv.

Ved måling af produktionen bør man ikke blot fokusere på den producerede mængde – fx antallet af gennemførte undervisningstimer – men også på kvaliteten af den ydelse, der leveres, selvom den i praksis kan være vanskelig at måle. En stigning i kvaliteten af produktionen ved uændret ressourceforbrug er altså udtryk for en produktivitetsstigning. Det er også en produktivitetsstigning, hvis der sker en stigning i den producerede mængde med uændret ressourceforbrug og kvalitet.”

Det er glædeligt med øget fokus på kvalitet og resultater og ikke på produktivitet i snæver forstand.

Mere benchmarking og klar politisk og ledelsesmæssig prioritering
”For at sikre, at der bliver skabt så stor effekt for borgerne som muligt, er det vigtigt, at krav om høj produktivitet og effektivitet formuleres som et klart politisk mål over for topembedsmænd i stat, regioner og kommuner, og at det krav forplanter sig ned gennem hele styringskæden i den offentlige sektor.

Hvis politikerne meldte forventninger om resultater ud, og hvis målinger og sammenligninger af effektivitet blev offentligt tilgængelige, ville der komme en sund konkurrence om at opnå de bedst mulige resultater for borgene for de penge, der er til rådighed. Ledere på alle niveauer kunne holdes ansvarlige. Vælgerne ville kunne stille politikerne til ansvar. Og politikerne ville kunne stille topembedsmændene til ansvar.

Systematisk måling og benchmarking af de offentlige institutioners præstationer kan bruges som redskaber til at opnå dette, forudsat at der findes tilstrækkeligt gode data for produktivitet og effektivitet. Bliver målingerne gjort offentlige, vil det betyde, at politikerne i højere grad står til ansvar over for vælgerne, og at de offentlige ledere bedre kan holdes ansvarlige for deres resultater af politikerne og offentligheden. Det vil øge tilskyndelsen til at opprioritere hensynet til produktivitet i styringen af den offentlige sektor.

Kommissionen anbefaler endvidere, at benchmarkingen så vidt muligt henlægges til en eller flere uafhængige institutioner med dokumenterede kompetencer inden for denne type af analyser. Derudover anbefaler kommissionen, at de offentlige ledere systematisk holdes ansvarlige for deres resultater med regelmæssige mellemrum.

En konsekvent styring efter resultater for borgerne vil kræve et langt bedre datagrundlag, end vi har til rådighed i dag. I en analyse af produktivitetspotentialet i kommunerne, som Produktivitetskommissionen har fået lavet, viste det sig fx, at der kun på folkeskoleområdet er et datagrundlag, der kan give et nogenlunde pålideligt billede af forskellene i produktivitet, kvalitet og effektivitet i ydelserne på tværs af kommuner.

Det er også vigtigt at anerkende, at en række væsentlige samfundsmæssige mål for de offentlige institutioners resultater hverken kan eller bør sammenfattes i kvantitative indikatorer. Kvantitative resultatmål vil derfor typisk skulle suppleres med relevante kvalitative målsætninger.

Hvis resultatstyring anvendes for mekanisk, er der risiko for, at styringen kommer til at fokusere for ensidigt på de faktorer, der er lettest at måle. Aftaler om resultatstyring kan således ikke erstatte behovet for sund dømmekraft og fagligt og etisk funderede professionelle skøn, når der skal foretages vanskelige afvejninger mellem forskellige hensyn.

De mere konkrete anbefalinger omfatter blandt andet:

Kommissionen har en meget kritisk indgangsvinkel til egne analyser af forskelle i produktivitet, men der står alligevel et hovedbudskab tilbage om, at der skal mere vægt på sammenligning og benchmarking, og at vi kan afdække et (betydeligt) potentiale for effektivisering på den måde.

Bedre økonomistyring og mere fleksibel Budgetlov
”Det er vigtigt, at den økonomiske styring ikke giver incitament til unødvendigt forbrug af midler af frygt for, at det fremtidige budget vil blive skåret ned, hvis ikke alle de tildelte midler forbruges her og nu – det der sommetider bliver kaldt for benzinafbrænding. Hensynet til produktivitet og effektivitet taler for, at den faktiske udgiftsstyring i både stat, kommuner og regioner giver gode muligheder for langsigtet planlægning, og at dette tænkes ind ved den årlige fastsættelse af et nyt fjerde år for budgetlovens udgiftslofter.

I forhold til Budgetloven anbefaler Kommissionen en række konkrete ændringer for at få en mere fleksibel og langsigtet styring, herunder:

Nyere undersøgelser peger på, at mange statslige resultatkontrakter hverken er troværdige eller effektive nok og at der eksempelvis ikke er nogen sammenhæng mellem direktørlønnen og resultaterne. Andre undersøgelser skønner, at det samlede ressourceforbrug til administration af resultatkontrakter i staten udgør i størrelsesordenen 700 årsværk.

Det er dog Produktivitetskommissionens vurdering, at en række af de centrale ideer omkring det at styre efter mål og resultater er helt nødvendige led i arbejdet med at skabe en mere produktiv og effektiv offentlig sektor. Hermed bliver de offentlige ledere holdt ansvarlige for deres resultater. Men kontraktstyringen skal kombineres med vidtgående frihedsgrader i den decentrale opgaveløsning. Den vanskelige udfordring er at få fastlagt enkle, men meningsfyldte og klare mål relateret til kerneopgaven og effekter for borgerne.

I det omfang man fastholder styring efter formelle kontrakter, anbefaler Produktivitetskommissionen, at kontrakterne formuleres, så de i størst mulig grad tager højde for opgavens karakter og indeholder få og tydelige mål relateret til kerneopgaven og effekter for borgerne. Det er ligeledes vigtigt, at resultatkontrakter og lignende aftaler bygger bro mellem overordnede mål og operationelle drifts- og udviklingsaktiviteter, så kontrakterne opleves som nyttige styringsredskaber af såvel de offentlige ledere som deres politiske opdragsgivere.

Forslagene om bedre styring indeholder desuden et forslag om, at Udfordringsretten udvides til at omfatte alle offentlige institutioner, inklusive de statslige.

Det skal endvidere undersøges, om der er muligheder for at effektivisere den offentlige administration ved at etablere yderligere administrative fællesskaber mellem offentlige enheder samtidigt med, at der sikres en klar placering af det politiske ansvar for opgaveløsningen.”

Nye krav til bedre kontrakt- og økonomistyring er en væsentlig element i Kommissionens anbefalinger og helt på linje med OAO, blot kunne man have ønsket en lidt mere vidtrækkende forslag.  Der er i lidt for høj grad tale om forslag, der ligner lappeløsninger.

Individuel løn, bredere og mere fleksible overenskomster
”Overenskomsternes krav til tidsanvendelse kan være en hæmsko for at anvende ressourcerne bedst muligt. Overenskomsten mellem DSB og Dansk Jernbaneforbund fastlægger bl.a., hvor mange minutter de ansatte skal bruge på opgaver – lige fra at koble to tog, over tømning af toilet til hvor lang tid de skal bruge til at gå fra pauselokalet til perronen på en bestemt station. Den type regler blokerer for, at arbejdet kan organiseres smartere. På andre områder inden for det offentlige er overenskomsterne ikke så stive som på jernbaneområdet, men dog typisk mindre fleksible end overenskomsterne på det private arbejdsmarked.

Kommissionen anbefaler generelt, at parterne på det offentlige arbejdsmarked indgår bredere overenskomster for større grupper af ansatte, så der bliver mulighed for en mere fleksibel tilrettelæggelse af opgaverne på tværs af fagområder.  Endvidere anbefaler Kommissionen, at kompetencen til at indgå lokale aftaler om bedre udnyttelse af arbejdstiden decentraliseres, så lederne, medarbejderne og de lokale tillidsrepræsentanter får bedre mulighed for at indgå den slags aftaler.”

OAO bakker ikke op om Produktivitetskommissionens konklusion om, at offentlige overenskomster herunder Dansk Jernbaneforbunds overenskomst med DSB blokerer for en effektivisering af den offentlige sektor.

Generelt er OAO af den opfattelse, at der allerede i dag betydelig fleksibilitet i de offentlige overenskomster. Derudover er der mulighed for at indgå lokale aftaler i hele den offentlige sektor.

Løn som motivation
”Vi mennesker motiveres af forskellige ting. Offentligt ansatte er ofte drevet af stærk faglighed og ønsket om at gøre noget godt – for den enkelte og samfundet. Men for mange vil det også betyde noget, at de kan se, at en ekstra indsats bliver belønnet – og at lønmidlerne i højere grad går til dem, der gør en forskel.

Mere konkret anbefaler Kommissionen følgende:

For at styrke den offentlige sektors produktivitet gennem en tættere kobling mellem løn, kompetencer og præstationer anbefaler Produktivitetskommissionen, at:

Der er et klart fokus på aftaleparternes rolle i forhold til eventuelle ændringer af overenskomster og aftaler. Det er positivt, at Kommissionen på den måde fuldt ud anerkender den danske aftalemodel.

OAO mener i øvrigt, at der allerede i dag er vide rammer for at tage lokale og individuelle hensyn, herunder at der generelt er mulighed for flere midler til lokal løndannelse via den løbende personaleudskiftning, hvis parterne ønsker det.

Medindflydelse og kompetenceudvikling
”For offentlige ledere er det afgørende at inddrage medarbejderne i tilrettelæggelsen af arbejdet. Af to grunde: Dels motiverer det, dels har medarbejderne formentlig idéer til, hvordan man bedst løser opgaverne, og måske også ideer til, hvordan man kan effektivisere arbejdet (og fx om der er regler, som kan undværes).

ANBEFALING: Inddrag medarbejdernes viden og kompetencer i arbejdet med at afbureaukratisere og effektivisere den offentlige sektor – og giv fx medarbejderne ret til at udfordre stive regler for arbejdets udførelse.

Mere konkret anbefaler Produktivitetskommissionen på dette område, at:

For at styrke produktiviteten i den offentlige sektor gennem mere kompetente medarbejdere anbefaler Produktivitetskommissionen, at:

Med forslagene om øget medindflydelse og mere kompetenceudvikling har Kommissionen i høj grad taget et fokus, som er på linje med OAO og herunder anbefalingerne til en tillidsreform.

Mere produktivitet i den offentlige sektor? 

Udgivet: 18-06-2013 | Redigeret: 01-06-2021

Der er mulighed for forbedringer og behov for innovation i den offentlige sektor. Produktivitetskommissionen udpeger god ledelse og motivation af medarbejderne som de vigtigste veje til forbedringer.

Gennem presseomtale kunne man få det indtryk at Produktivitetskommissionen mente, at man kunne spare 10 procent eller omkring 40 milliarder kroner i den offentlige sektor - uden det ville gå ud over serviceniveauet. Men dette er ikke nævnt i det seneste udspil fra Produktivitetskommissionen.

Vi har en stigende efterspørgsel efter offentlig service. Det skyldes den almindelige velstandsstigning og en stigende andel af ældre. Hvis vi samtidig ønsker, at velfærden primært skal finansieres via skatterne, er der derfor kun to muligheder: Stigende skatter eller stigende produktivitet i den offentlige sektor. Danmark har i forvejen et af verdens højeste skattetryk, og de fleste partier i Folketinget synes at være enige om, at stigende skatter ikke er en holdbar løsning. Dermed er højere produktivitet - ifølge Produktivitetskommissionen - den eneste måde, hvorpå vi kan imødekomme den stigende efterspørgsel efter offentlig service.

Produktivitetskommissionen stiller på den baggrund spørgsmålet, om ledere og medarbejdere i tilstrækkeligt omfang har tilskyndelser til og muligheder for at øge produktiviteten i den offentlige sektor.

Kommissionen spørger samtidig: Er de tiltag til innovation, der finder sted forskellige steder i den offentlige sektor, enkeltstående tilfælde, hvor engagerede ildsjæle på trods af uhensigtsmæssige rammevilkår formår at levere flere og bedre offentlige ydelser for de samme eller færre penge?

Med Kommissionen siger samtidig, at grundlaget er usikkert: Vi ved ikke, hvordan det reelt går med produktiviteten i den offentlige sektor, og vi ved ikke, hvor meget vi reelt kan forbedre produktiviteten.

Kommissionen opsummerer konklusionerne om den offentlige sektor således:

Vi kan ikke afdække et problem med produktiviteten i det offentlige

For den offentlige sektor har vi meget lidt viden om, hvor produktiv Danmark er i forhold til andre lande, og vi kan ikke engang med sikkerhed sige, om udviklingen går i den rigtige retning. Det betyder, at vi ikke på samme måde som i den private sektor kan identificere bestemte dele af den offentlige sektor, hvor der er særlige potentialer eller problemer med produktiviteten.

Mange steder i den offentlige sektor har der simpelthen ikke været fokus på at måle, hvad vi får ud af den offentlige sektor, og hvad effekten af den offentlige indsats er. I mange dele af den offentlige sektor kan man ikke engang sammenligne, hvor mange ressourcer man bruger på forskellige indsatser.

Men vi har alligevel et grundlæggende (teoretisk?) problem

Produktivitetsvækst i det offentlige skabes grundlæggende på den samme måde som i den private sektor, nemlig ved indførelse af ny teknologi og smartere arbejdsgange.

Men analyserne i dette arbejdsnotat peger på, at det grundlæggende problem er, at anderledes rammevilkår i den offentlige sektor kan give ledere og medarbejdere mindre tilskyndelse til og mulighed for at effektivisere og innovere end i det private. Produktivitetspotentialet i det offentlige kan således være mindst lige så stort som i det private, men gevinsterne kan være sværere at høste.

Analysen i dette arbejdsnotat tyder på, at der er et betydeligt potentiale for øget produktivitet, effektivitet og kvalitet i den offentlige sektor, hvis de mindre effektive enheder i sektoren kunne hæve deres produktivitet op på niveau med de mest effektive sammenlignelige enheder. Alene på folkeskoleområdet kunne der mobiliseres ekstra ressourcer til en værdi af over 5 mia. kr., hvis alle kommuner, der ligner hinanden, kunne komme op på niveau med de kommuner, der har de bedste skoler. I det regnestykke sammenligner vi kun kommuner, der har nogenlunde samme prioritering af ressourceanvendelsen på skoleområdet og nogenlunde samme befolkningssammensætning og sociale forhold.

Potentiale på 10 procent – men ikke realistisk her og nu

Effektiviseringspotentialet på skoleområdet svarer til et potentiale for produktivitetsforbedring på godt 10 procent. På andre serviceområder inden for kommuner, regioner og stat er der indikationer af et produktivitetspotentiale i en lignende størrelsesorden ved at udbrede bedste praksis inden for den offentlige sektor. På de fleste områder er det nuværende datamateriale dog for usikkert og utilstrækkeligt til, at der kan gives et seriøst bud på det samlede potentiale for hele den offentlige sektor.

Det er givetvis ikke realistisk, at hele det omtalte produktivitetspotentiale vil kunne indhøstes. Der vil altid være nogle enheder i den offentlige sektor, der er mere effektive end andre, ligesom der i den private sektor er betydelige forskelle i produktivitetsniveauet mellem forskellige virksomheder i samme branche. Til gengæld vil det samlede potentiale for produktivitetsforbedring i den offentlige sektor på langt sigt være højere end de nævnte tal, da der som i den private sektor også vil være mulighed for løbende innovation og forbedringer selv i de enheder, der i dag er mest effektive.

God ledelse samt kompetente og motiverede medarbejdere er afgørende

For at sikre bedre tilskyndelser til og muligheder for at gøre tingene anderledes og bedre i den offentlige sektor skal vi blive bedre til at måle, belønne og styre efter det rigtige: At der bliver skabt så stor værdi for skatteborgernes penge som muligt. I den forbindelse er god og tydelig ledelse sammen med kompetente og motiverede medarbejdere grundlæggende præmisser for, at den offentlige sektor bevæger sig i den rigtige retning.

Mere om arbejdsnotatet

Kommissionen har analyseret på udviklingen af den offentlige styring og ledelse gennem de sidste 30 år. De stiller det gode spørgsmål:

Har reformerne virket?

Der er ikke tvivl om, at vi har en helt anden offentlig sektor i dag end for 30 år siden. Meget tyder dog på, at nogle af udfordringerne i dag er de samme som dengang. Det gælder især afbureaukratisering og løsning af problemerne med overdreven detailstyring og det såkaldte regeltyranni. Faktisk bliver disse dårligdomme ofte set som et resultat af de sidste 30 års moderniseringsforsøg, der under én hat bliver omtalt som New Public Management.

Det er Produktivitetskommissionens vurdering, at en del af de styringstiltag, der går under navnet New Public Management, berettiget kan kritiseres for at have ført til en for høj grad af bureaukrati, der utvivlsomt har været kontra-produktivt for udviklingen af den offentlige sektor. Men en række af de centrale ideer omkring det at styre efter mål og resultater samt følge op herpå er helt nødvendige led i arbejdet med at skabe en mere velfungerende offentlig sektor.

Den vanskelige udfordring er at få fastlagt enkle, men meningsfyldte og klare mål for de resultater, den offentlige sektor skal styre efter. Dernæst er udfordringen at skaffe data, der gør det muligt at måle, om indsatsen har den ønskede effekt for borgerne.

Med den forsigtige kritik af NPM er der ikke konkluderet om effekten af den markedsstyring, som i øvrigt er beskrevet i rapporten. Sekretariatet forventer at fordele og ulemper ved markedsstyring, herunder udbud og forskellige former for udlicitering vil blive behandlet mere indgående i en senere rapport.

Sammenligninger af kommuners produktivitet er kompliceret

Kommunerne prioriterer deres servicetilbud forskelligt. Borgerne i en kommune prioriterer måske indlæring i folkeskolen højt, men er mindre interesserede i at have gode fritidshjemstilbud. Kommunerne kan også have indrettet deres skolesystem forskelligt. En kommune har måske valgt at have mange specialskoler til elever med indlæringsvanskeligheder. En anden har måske valgt i højere grad at inkludere de svage elever i almindelige skoleklasser og har til gengæld sænket klassekvotienten. Disse forskelle gør sammenligning af produktiviteten meget vanskelig.

KORA har i samarbejde med Produktivitetskommissionen lavet en analyse af kommunernes produktivitet, der tager højde for den slags forskelle. I analysen bliver folkeskolerne i én kommune fx kun sammenlignet med skolerne i kommuner, der prioriterer på (nogenlunde) samme måde. Analysen tager også højde for sociale forskelle og forskelle i befolkningstæthed, og den enkelte kommune bliver kun sammenliget med kommuner, der minder om den selv på de punkter.

Metoden bag KORAs analyse er en nyudvikling i forhold til tidligere sammenligninger af offentlige enheder i Danmark. Til gengæld kræver metoden, at der foreligger tal for, hvor meget og hvor god service, kommunerne leverer til borgerne. Det er også nødvendigt, at deres udgifter bliver indberettet på en sammenlignelig måde. Ingen af delene er i dag tilfældet for de fleste af de kommunale serviceområder. Derfor er der på nuværende tidspunkt kun få af de kommunale områder, hvor metoden giver nogenlunde pålidelige resultater.

Tilsvarende bliver der peget på manglende data på Statens område: Der findes simpelthen færre offentligt tilgængelige systematisk indsamlede data for, hvad staten producerer.

Til gengæld har Danske Regioner i samarbejde med Finansminisiteriet og Sundhedsministeriet i en række år beregnet produktiviteten på landets sygehuse. Resultaterne viser, at der er forskelle mellem sygehusenes produktivitet. Det fremgår fx af en sammenligning mellem landets 18 største sygehuse i 2011. Men en række faktorer om kvalitet og patientsammensætning indgår ikke i disse analyser.

Sekretariatet vurderer, at analyserne af kommunerne er en god videreudvikling af de tilsvarende analyser, som KREVI tidligere har foretaget. Men som nævnt er der stadig store problemer med at få et dækkende billede af forskelle i produktivitet, ligesom der er problemer med at få et aktuelt datagrundlag (analysen bygger på data fra 2009-2011). På de øvrige opgaveområder tilføjer rapporten ikke meget nyt.

Analyserne er desuden de-koblet fra studier af, hvordan man kan forklare forskellene: Er det fx inddragelse og medindflydelse, der har betydning for forskellene i produktivitet?

Det videre arbejde – analyserapport august 2013

Arbejdsnotatet og en række delanalyser danner baggrund for en egentlig analyserapport om den offentlige sektor. Analyserapporten, der offentliggøres i august, kommer med anbefalinger til, hvordan man kan skabe større produktivitet, effektivitet og kvalitet i de ydelser, der bliver produceret i den offentlige sektor.

Sammen med analyserapporten vil Produktivitetskommissionen offentliggøre et nyt baggrundsnotat om ”overenskomster, løndannelse og arbejdstid i den offentlige sektor”.

I efteråret 2013 vil kommissionen derefter undersøge, hvilket potentiale, der kan ligge i at skabe bedre rammer for samarbejde mellem den offentlige og private sektor.

Danmark mangler strategi for gode ideer  

Udgivet: 23-04-2013 | Redigeret: 01-06-2021

De nordiske lande klarer sig rigtig godt trods krise, højt skattetryk og pæne lønninger. Det er der flere gode grunde til, men især én fortjener ekstra opmærksomhed og øget politisk prioritering. Det er landenes evne til at samarbejde om udvikling og innovation på arbejdspladserne.

Det mener Helge Hvid. Som professor på Center for Arbejdslivsforskning på Roskilde Universitet har han forsket i, hvad der skaber gode arbejdspladser for medarbejdere og arbejdsgivere. Her skiller de nordiske lande sig ud på en ganske særlig måde.

”I de nordiske lande har vi været rigtig gode til at skabe en relativ høj grad af autonomi og tillid. Samtidig har mulighederne for at lære nyt været rigtig gode sammenlignet med andre lande,” forklarer Helge Hvid og tilføjer:

”Jeg er overbevist om, at det er derfor, de nordiske lande klarer sig godt i den internationale konkurrence. Også selv om vi ifølge nogle har mange skadelige ting som høje lønninger og et højt skattetryk.”

Helge Hvid har netop lagt sidste hånd på et notat om erfaringerne med produktivitet og innovation på arbejdspladser i Finland, Norge, Sverige og Danmark.

Notatet viser, at der i forskningen er en klar sammenhæng mellem samarbejde om innovation og produktivitet. Derudover har de nordiske lande forskellige strategier om innovation.

Finland har blandt andet besluttet, at landet skal have det bedste arbejdsliv i 2020. I Norge har der været fokus på samarbejde mellem og i de enkelte virksomheder. En række kommuner har sammen med fagbevægelsen forsøgt at få sygefraværet ned og samtidig forbedre kvaliteten for borgerne. Og det har virket.

Fælles har været, at medarbejderne bliver inddraget og taget med på råd af lederne.

En ting adskiller dog Danmark fra de andre lande, fortæller Helge Hvid. Herhjemme er der ikke store nationale initiativer.

”Vi kunne nok komme længere, hvis vi lavede en mere sammenhængende strategisk orientering af de mange mindre initiativer i Danmark,” lyder det fra Helge Hvid. Han tilføjer, at der er noget at vinde for alle parter.

Hos FTF, LO og OAO, som har bedt Helge Hvid lave notatet, nikkes der genkendende til konklusionen om, at samarbejde, inddragelse og innovation betyder meget for produktiviteten.

”Vi skal i stigende grad leve af at være opfindsomme. Men ideerne kommer ikke af sig selv. Derfor er det nødvendigt også at inddrage medarbejderne, der kender produktionsapparatet og kundernes krav og behov. Vi har allerede et godt fundament at stå på i form af vores arbejdspladskultur, hvor medarbejdere og ledere samarbejder. Men vi skal hele tiden have fokus på kreativitet, produktudvikling og nye måder at arbejde på, så vores arbejdspladser kan klare sig i fremtiden”, siger LO’s formand Harald Børsting.
FTF’s formand Bente Sorgenfrey peger på, at økonomer længe har talt om produktivitetsproblemer i Danmark.

”Dette notat sætter fokus på "den blinde vinkel". For vi har jo haft en god fornemmelse af, at inddragelse, samarbejde og innovation forbedrer produktiviteten,” siger FTF’s formand Bente Sorgenfrey.

”Desuden satser jeg på, at Produktivitetskommissionen også inddrager dette element i deres videre arbejde med at styrke produktiviteten i Danmark. Vi har brug for en klar national prioritering af medarbejderinnovation bl.a. gennem oprettelse af et videncenter med et korps af innovationskonsulenter, der kan støtte private og offentlige arbejdsplaser i at sætte skub i den nødvendige udvikling. Det vil gavne både vækstmulighederne og medarbejdernes arbejdsliv”, tilføjer hun.

”Jeg hæfter mig ved Helge Hvids konklusion om, at de gode eksempler ikke er nok, til at få hele den offentlige sektor til at rykke sig. Der er behov for et nationalt kraftcenter for at vi kan matche de tre andre nordiske lande. Vi bør være mindst lige så ambitiøse som i Norge, Finland og Sverige.” slutter Flemming Vinther, OAO.

Produktivitet - hvad er problemet? 

Udgivet: 16-04-2013 | Redigeret: 01-06-2021

Det er indenfor privat service, der er de største problemer med produktiviteten. Til gengæld kan vi ikke sige noget om udviklingen i den offentlige sektors produktivitet. Så klart er konklusionerne fra Produktivitetskommissionen i den første af en række delrapporter.

Produktivitetskommissionen offentlige gjorde den 9. april 2013 delrapporten ”Danmarks produktivitet – hvor er problemerne?”, der er den indledende analyse frem mod kommissionens anbefalinger. (se i boksen til højre).
I forlængelse af offentliggørelsen har OAO, LO og FTF afholdt et seminar, hvor produktivitetskommissionens sekretariat fremlagde rapporten og konklusionerne vedrørende den offentlige sektor. Arbejderbevægelsens Erhvervsråd var med som opponent på oplægget.
Dette notat gennemgår konklusioner fra seminaret og væsentlige hovedelementer i rapporten.

Hovedkonklusioner fra første delrapport - hvor er problemerne?

Udgangspunktet for Produktivitetskommissionen er, at Danmark halter efter nabolandene med produktiviteten. Kommissionen erkender samtidig, at det er svært at sige, hvor problemet er størst på grund af en række måleproblemer. Delrapporten peger dog på, at det største produktivitetsproblem er i de private serviceerhverv, der retter sig mod hjemmemarkederne.

I forhold til den offentlige sektor er det ganske enkelt ikke muligt at foretage sammenlignelige produktivitetsmålinger. Myten om problemer med produktiviteten i den offentlige sektor kan derfor ikke bekræftes (men heller ikke afvises!).

Rapporten fra produktivitetskommissionen er delt op i tre dele. Første del omhandler problemerne med at måle produktivitet. Anden del er en analyse af produktivitet i forskellige brancher. Endelig giver sidste del et foreløbigt bud på, hvor man skal lede efter løsninger på produktivitetsproblemet.

1. Måling af produktivitet?

I perioden fra 1995-2011 er den såkaldte ”timeproduktivitet”1 i Danmark samlet set faldet sammenlignet med USA. Og faldet er større end for andre vestlige lande. Konkret har der i Danmark været en årlig vækstrate i timeproduktiviteten på kun 0,85. Tilsvarende har den årlige vækstrate været 1,99 i Sverige; 1,38 i Holland; 1,34 i Tyskland og 1,99 i USA (kap. 5).

En mulig årsag til lavere vækst i produktiviteten i Danmark kan være den danske branchesammensætning. Denne forklaring bliver imidlertid afvist, når man ser på den danske vækst ud fra ”nabolandenes” branchestrukturer. Pointen er, at produktivitetsproblemet særligt skal findes inden for de respektive brancher. Men en af de grundlæggende udfordringer er forskellige målproblemer ved opgørelsen af produktivitet ud fra den statistik, der er tilgængelig (nationalregnskaberne). I det store hele er det alene muligt at give en reel vurdering af produktiviteten i brancherne Råstofindvinding, Forsyningsvirksomhed, Industri og til dels Markedsservice. Modsat kan nationalregnskabstallene ikke anvendes til at måle produktivitet i Den offentlige sektor, Bygge- og anlægsbranchen samt Landbrug og fiskeri. 2. Branchernes produktivitet?

I forhold til industrisektoren er der overordnet set ikke et produktivitetsproblem i forhold til nabolandene i EU, men Europa halter generelt efter USA.

Der er dog forskelle mellem de europæiske lande. I Danmark har der været en mindre vækst i den samlede produktion pr. time, mens der til gengæld har været et forbedret ”bytteforhold”. Det vil sige, at prisen(værdien) stiger relativt på det, vi producerer. Prisstigningen opvejer, at mængden af industriprodukter pr. arbejdstime ikke stiger så kraftigt som fx i Sverige. Eksempelvis kan svenskerne producere flere mobiltelefoner pr. time, men de falder til gengæld i pris i forhold til den danske industriproduktion af fx vindmøller.

Private serviceerhverv

De private serviceerhverv bliver til gengæld udpeget som hovedudfordringen for Danmark. Havde produktiviteten i denne branche udviklet sig på niveau med nabolandene (gennemsnitligt set) havde der ikke været et produktivitetsefterslæb i Danmark.

Men der er forskel mellem de forskellige serviceerhverv: Det er serviceerhververne rettet mod hjemmemarkederne, der har problemet. Problemet er øjensynligt her, at serviceydelser, der bliver afsat på hjemmemarkedet, ikke har oplevet den samme gunstige udvikling i bytteforholdet, som Danmark ellers har opnået.

Derudover er det et generelt problem, at det er svært at indregne kvaliteten af serviceydelser.

På seminaret med LO, FTF og OAO blev peget på en række problemer med at analysere den private servicesektor. Eksempelvis består en stor del af serviceerhvervene af ”ejendomshandel og udlejningsvirksomhed” (ca. 20%). En mulighed er derfor, at denne undersektor ”trækker” produktivitetsproblemet i serviceerhvervene på hjemmemarkederne via udsving i priserne på ejendomsmarkedet.

Samlet konkluderer Produktivitetskommissionen, at der er et problem med produktivitetsudviklingen i dele af den private servicesektor, men at der er stor usikkerhed om, hvad problemet skyldes!

Den offentlige sektor

Den offentlige sektor er kendetegnet ved en række særlige måleproblemer. Uanset anvendelsen af alternative målemetoder i nationalregnskabet er grundlaget for at sige noget om produktivitet i den offentlige sektor meget ringe. Kommissionen peger på, at ”vi er et andet sted” i forhold til diskussionen om produktivitet i den offentlige sektor. Der er kort sagt brug for nye analyser, før vi kan sige noget om produktiviteten.

3. Hvordan løser man problemerne?

Rapporten redegør først og fremmest for, hvordan man kan måle produktivitet, og hvor stort omfang produktivitetsproblemet har. Men der er dog også medtaget nogle foreløbige bud på, hvor løsningerne til problemerne skal findes.

Et forsøg på at opsplitte produktiviteten i forklaringsfaktorer viser, at Danmarks problem knytter sig til den såkaldte ”totalfaktorproduktivitet”. ”Totalfaktorproduktiviteten” skal forstås som et mål for alt det, der ikke isoleret set kommer fra input af enten arbejdskraft eller kapital (eks. maskiner), men hvor der i højere grad er tale om et kompliceret samspil mellem flere forskellige faktorer, der kan påvirke produktiviteten. Eksempelvis at samspil mellem uddannelse, erfaring, anvendelsen af it-teknologi og arbejdsorganisering er afgørende for, hvordan it-anvendelsen bidrager til produktivitetsudviklingen.

Måling af produktivitet i den offentlige sektor

Som nævnt er der særlige udfordringer ved at måle produktivitet i den offentlige sektor. Produktivitetskommissionen har analyseret mere på problemerne med måling af produktivitet i den offentlige sektor i ”Baggrundsrapport om den offentlige sektor” (se boksen til højre).

I korte træk er problemet, at langt de fleste ydelser er gratis for borgerne. Dermed vil der ikke være en pris, som er fastsat på baggrund af efterspørgslen og som afspejler værdien af produktionen. Derfor bliver den offentlige produktivitetsværdi opgjort ud fra omkostningerne.

Problemet med værdifastsættelse af den offentlige produktion er ikke blevet løst, selvom Danmarks Statistik for nylig har ændret opgørelsen fra ”input”- til ”output”-metoden2.  

Måleproblemerne betyder ifølge Produktivitetskommissionen, at det hverken er muligt at sammenligne med den private sektor, på tværs i den offentlige sektor eller med andre lande på det foreliggende grundlag. Dermed er det heller ikke muligt at be- eller afkræfte, om produktiviteten i den offentlige sektor er lav.

Produktivitetskommissionen har desuden i baggrundspapiret set nærmere  på rammerne for produktivitet i den offentlige sektor, uanset udgangspunktet for analysen er meget usikker.  

Her er især bureaukratisering nævnt som en mulig ”produktivitetshæmmer”: Forskellige regeringer har haft et ønske om at afbureaukratisere, men skandaler og politiske enkeltsager har samtidig øget behovet for strammere regelstyring. Konsekvenserne er således en negativ spiral, hvor fokus bliver regelefterlevelse på bekostning af effekt og produktivitet. Denne del af analysen er således helt på linje med forslagene til en tillidsreform fra OAO, LO og FTF m.fl.

Kommissionen fremhæver desuden ledelse som et vigtigt indsatsområde i forhold til produktivitet.
Og derudover påpeger Kommissionen, at den offentlige sektor er kendetegnet ved en række rammevilkår, der kan påvirke produktiviteten. Herunder blandt andet ”komplekse bundlinjer, politiske målsætninger, public service forpligtelser, begrænset konkurrence samt overenskomster og lønsystemer”.

OAO er generelt skeptisk overfor denne indgangsvinkel, der antyder at den offentlige sektor pr. definition er mindre produktiv end den private sektor. OAO har i forlængelse heraf peget på, at der intet belæg er for at påstå, at specielt aftalesystemet i det offentlige er produktivitetshæmmende. (Se henvisning til pressemeddelelse i boksen til højre).

Frem mod delrapporten om den offentlige sektor vil Produktivitetskommissionen arbejde videre med en række delanalyser:

  1. Kommissionen har igangsat en ”benchmark”-analyse i KORA, der skal afdække forskelle i produktivitet på tværs af kommunerne.
  2. Samtidig bliver der via MandagMorgen udviklet et inspirationskatalog med eksempler på udvikling og innovation i den offentlige sektor.
  3. For det tredje har Kommissionen bedt to forskere om en analyse af udviklingen i styringsreformer og styreformer gennem de sidste 30 år.


På seminaret pointerede AE-rådet i sit indlæg, at den offentlige sektor står i et indbygget dilemma, når det kommer til produktivitet: På den ene side vil effektiviseringer i den offentlige service være nødvendig for at opnå en (fortsat) øget velfærd. På den anden side kan en øget produktivitet blive oplevet som en serviceforringelse. Eksempelvis vil en lavere normering på dagpasningsområde med den ”outputbaserede” målemetode vise en øget produktivitet isoleret set. Men service - forstået som tid pr. barn - vil falde.

Det problem skal ses i forlængelse af, at det generelt er vanskeligt at måle kvalitet af en given service. Hvordan måler vi eksempelvis produktivitetsudviklingen i den private service, når vi skifter fra Mcdonalds til Noma? Vil udviklingen i produktionsværdi og priser give det rette billede af denne udvikling?

Endelig pegede AE-rådet på det bidrag en velfungerende offentlige sektor giver til den generelle produktivitets- og velstandsudvikling: Det kan være mere produktivt for samfundet som helhed at løse en række service- og velfærdsopgaver i fællesskab frem for at løse dem individuelt. Det kan eksempelvis være hospitals- og sundhedsydelser, børnepasning, uddannelse m.v. Denne type af produktivitetsforbedringer bliver ikke fanget op af Kommissionens analyser.

Som afslutning præsenterede AE-rådet en opgørelse fra Verdensbanken, der har den danske offentlige sektor som nummer to blandt de mest effektive i verden.
Måske er der slet ikke et problem med produktiviteten i den offentlige sektor?
 
Læs mere i materialet fra Produktivitetskommissionen og i plancher fra seminar med LO, FTF og OAO.
(Se i boksen til højre)

___________

1 Note: Timeproduktiviteten er et mål for, hvor meget én arbejdstime bidrager til værditilvæksten i samfundet eller i en branche.

Hvis produktiviteten er høj betyder det enten at værdien (prisen) på det, vi producere er høj og/eller, at vi kan producere meget pr. time, fx fordi vores produktion er meget kapitalintensiv og  relativt mindre arbejdskraftsintensiv.  

Når man sammenligner timeproduktivitet bør man sammenligne udviklingen i produktivitet. Det formindsker betydningen af strukturelle forskelle. Men man skal stadig være opmærksom på, om strukturelle forskelle kan forklare udviklingen, eller om der er tale om ”reelle” forskelle i produktivitet.

 

2 Note: "Input" til "output"-metoden. Forskellen ligger hovedsageligt i hvordan man deflaterer, dvs. prisindeksregulerer, og hvornår man indregner denne. For input-metoden er deflatoren et prisindeks for de individuelle omkostningskomponenter. For output-metoden er deflatoren baseret på en prisindikator for hver type output og beregnes lidt anderledes. Dermed er der også forskel på hvornår man aggregerer slutproduktet, dvs. produktionsværdien.

Afrapportering fra serviceeftersynet 

Udgivet: 15-10-2012 | Redigeret: 01-06-2021

Ved OK11 blev det aftalt mellem CFU og Moderniseringsstyrelsen, at man i OK-perioden skulle foretage et serviceeftersyn af overenskomst- og aftalesystemet på det statslige område.

Der foreligger nu et resultat af arbejdet.

Læs afrapporteringen fra serviceeftersynet i boksen til højre.

Evaluering af de administrative servicecentre 

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 01-06-2021

Indledning

Processen med at samle en række enheder i administrative servicecentre har i det store hele været velplanlagt og velgennemført, bl.a. takket være et godt informationsniveau og en høj grad af medarbejderinvolvering. Det fastslår en netop offentliggjort evalueringsrapport, som Personalestyrelsen og CFU i fællesskab har fået udarbejdet af et eksternt konsulentfirma for at lære af erfaringerne. Samtidig peger rapporten dog på en række gode råd til forbedringer samt på de problemer, der opstår i processer med en lang implementeringsperiode.

Information, dialog og involvering

Rapporten konkluderer, at der generelt har været tale om et højt informationsniveau igennem hele processen samt, at en tæt dialog, medarbejderinvolvering og personlig kontakt med de afgivende institutioner har haft stor betydning. Særligt den hurtige afklaring af, hvilke medarbejdere, der skulle overflyttes til de nye enheder, og hvor enhederne fysisk skulle placeres har været central, fastslår rapporten.

Positive erfaringer

Blandt andre positive erfaringer fra processen nævner de involverede medarbejdere og ledere fx modtagelsen af medarbejdere i de nye enheder, en vellykket personaledag og forskellige forløb omkring kompetenceafklaring og teamudvikling.

Følgegruppen

Samarbejdet mellem de statslige personaleorganisationer i CFU, Personalestyrelsen, Økonomistyrelsen og Statens IT har været forankret i den særlige følgegruppe.Dette samarbejde er ligeledes blevet evalueret. Rapporten beskriver samarbejdet som en grundlæggende succes, hvor især en fælles procesguide fremhæves som et godt resultat.

De gode råd

Evalueringsrapporten peger særligt på fire gode råd, som man bør holde sig for øje i en fusionsproces. Det handler således om:

  1. at sikre en grundig planlægning af processen (fx ved at udarbejde og følge en samlet programplan.)
  2. at opretholde et åbent, rettidigt og relevant informationsniveau.
  3. at inddrage og involvere de berørte parter samt have fokus på en tæt personlig kontakt gennem hele processen.
  4. at gennemføre hele processen så hurtigt som muligt.

Rapporten er udarbejdet af konsulentfirmaet Implement og baserer sig på interviews og seminarer med de involverede medarbejdere og ledere samt flere trivselsmålinger under hele forløbet.

Plan for afbureaukratisering 

Udgivet: 19-09-2011 | Redigeret: 01-06-2021

 

Indledning

Regeringen har i forbindelse med Folketingets åbning og åbningsredegørelsen den 6. oktober lanceret en samlet plan for afbureaukratisering med titlen "Mere tid til velfærd". Planen indeholder 105 initiativer fordelt på en lang række områder, men med hovedvægten på folkeskole, dagtilbud og ældreområdet.



Som det blev nævnt i åbningsredegørelsen, skal planen samlet give kommuner og regioner mulighed for at omprioritere for 900 mio. kr.

Det bliver præciseret i regeringens oplæg, at der netop er lagt op til en intern omprioritering: "initiativerne i planen vil gøre det muligt for kommunerne og regionerne at omprioritere knap 900 millioner kroner årligt fra 2011".



Muligheden for omprioritering skal ses i forlængelse af økonomiaftalen for 2010, hvor det blev aftalt, at der allerede i 2010 skal findes 1 mia. kr. til omprioritering i kommunerne, hvoraf regeringen skal hjælpe kommuner med de 500 mio. kr..

Regeringens tilgang til afbureaukratisering

Det hedder i regeringens oplæg, at der bliver lagt "to hovedprincipper for regeringens afbureaukratiseringsindsats:

Det første princip er, at der anlægges et bredt syn på afbureaukratisering. Afbureaukratisering handler både om at forenkle regler, og om at reducere eller fjerne barrierer for at ledere og medarbejderne kan løse deres opgaver effektivt. Barriererne kan for eksempel skyldes en manglende sammenhæng mellem de gældende regler og arbejdsprocesser, uhensigtsmæssige arbejdsgange og mangelfuld it-understøttelse på et givent område.



Det andet princip er, at ledere, medarbejdere, institutioner og virksomheder inddrages i udarbejdelsen af konkrete forslag. Det er nemlig de lokale medarbejdere, der ved, hvor skoen trykker. Derfor baseres indsatsen på medarbejdernes erfaringer og oplevelser og samtidig bruges deres forslag aktivt i afbureaukratiseringsprogrammet.



Afbureaukratisering handler således ikke om antallet af regler, men om at gennemføre initiativer, der kan nedbringe kommuner, regioners, medarbejderes eller virksomheders tidsforbrug på administrative opgaver."

Det bliver endvidere fremhævet, at regeringens samlede afbureaukratiseringsprogram består af fire indsatsområder:

De konkrete forslag

Ved samlingen af de 105 konkrete forslag er også henvist til initiativerne på beskæftigelsesområdet, der allerede er gennemført (præsenteret som samlet 64 forenklingsinitiativer).



Der henvises også til de forslag, der er kommet ind via "udfordringsretten". Her er foreløbigt registreret omkring 280 forslag, hvoraf en række nu er igangsat som forsøg i de kommuner og regioner, der har ansøgt.



En række af disse forslag er talt med i de 105 regeringsforslag, men der er endnu ikke lavet en samlet opsamling, præsentation eller evaluering af forslagene, der derfor er svære at vurdere i forhold til ensartethed, tilladelse/afslag m.v.



Der er i alt 26 forslag inden for folkeskoleområdet og uddannelsevejledningen. De indeholder bl.a. forslag om:

Der er seks forslag på dagtilbudsområdet med relativ stor forventet effekt (209 mio. kr. pr. år)



Forslagene omfatter:

De sidste forslag er der ikke sat besparelsesmål på. Umiddelbart er det svært at se dem som forslag, der kan frigøre ressourcer.



Regeringen præsenterer endelig 8 forslag på ældreområdet, der samlet skal kunne frigøre 285 millioner kroner.



Forslagene omfatter bl.a.:

Af forslagene på de øvrige områder er det værd at bemærke følgende:



Færre krav om undersøgelser, handleplaner, indberetninger og tilsyn på børn- og ungeområdet samt udvidet mulighed for udveksling af personoplysninger. Sammenhængende børnepolitik skal erstattes af kommunernes "kvalitetskontrakter".



Det sidste forslag bygger på de generelle regler om målfastsættelse i styrelsesloven, og det vil betyde nogle meget summariske mål på område, sådan som reglerne er lagt frem.



Enklere regler om støtte og dækning på handicapområdet, herunder enklere regler om handicapbiler samt ophævelse af krav om kvalitetsstandarder for botilbud.



Enklere journalisering og registrering på sundhedsområdet herunder én fælles journal (sygepleje, læger m.m.) og enklere hygiejneregler fra statens Serum Institut og "koordineret tilsyn" på psykiatriområdet.




Ligegyldig eller nødvendig dokumentation? 

Udgivet: 19-09-2011 | Redigeret: 01-06-2021

 

Indledning

Regeringen lancerede i oktober 2009 en storstilet afbureaukratiseringsplan, der skulle gøre op med unødige regler og dokumentationskrav i den offentlige sektor. Ønsket om afbureaukratisering har længe stået på de offentligt ansattes ønskeseddel. I foråret 2009 gennemførte FOA, BUPL og DLF en større undersøgelse blandt deres medlemmer. Den viste bl.a., at seks ud af 10 ikke oplever, at dokumentation i forbindelse med deres arbejde bliver brugt til noget. Dokumentationen opleves altså ofte som en overflødig belastning. Men hvorfor er det gået så galt?

Danmark er verdensmestre i decentralisering. 70 pct. af det offentlige forbrug står kommunerne (50 pct.) og regioner (20 pct.) for. Samtidig er kravene til styring og dokumentation steget voldsomt sideløbende med den tiltagende decentralisering. En af årsagerne er den måde, den offentlige sektor styres på. Metoden er kendt som New Public Management (NPM) og er stærkt inspireret af det private erhvervsliv.

"BUM"-modellerne stiller krav om dokumentation

Inspirationen fra det private erhvervsliv har medført, at man i stigende grad adskiller "udførerne" - produktionsenhederne og serviceleverandørerne - fra "bestillerne" i forvaltningen. Det indebærer, at detailstyring i vidt omfanger bliver erstattet af krav om dokumentation og af intern kontraktstyring i en såkaldt "BUM-model". Det er i høj grad denne adskillelse, der har medført flere krav om dokumentation. Bestillerenhar i sagens natur et behov for at vide, om udføreren lever op til mål, krav og aftaler. Derfor må udførerenheden afsætte tid og ressourcer til at dokumentere sit arbejde, udover det, der er nødvendigt for at kunne planlægge og styre indsatsen selv.

Hvordan går det galt?

De øgede krav til dokumentation og kontrol giver ofte problemer for medarbejderne. Det viser en flere eksempler:

En undersøgelse fra 2009 viser, at socialrådgiverne på landets jobcentre bruger 58 % af deres tid på administrativt arbejde, mens kun 21 % anvendes på borgerkontakt. Det har, ifølge Dansk Socialrådgiverforening, konsekvenser for fagligheden og det egentlige arbejde med at få folk i arbejde.

I en kommunal hjemmepleje skal der i dag registreres tid til de enkelte opgaver for at kunne kortlægge ressourceforbruget. Det betyder eksempelvis, at hjemmehjælperen skal registrere hvor meget tid, der bruges på nødkald, akutbesøg, bytteydelser, aflyste besøg, pauser, journalskrivning samt en lang række andre forhold. En FOA-undersøgelse viser at social- og sundhedsassistenter er positive over for dokumentation, der fagligt set giver mening. Derimod finder de ofte de mange tidsregistreringer unødvendige.

Mange pædagoger mener, at test af børnenes sprog i børnehaverne er overflødig og tager tid fra det, der tæller - samværet og den daglige stimulering af børnene - herunder den sproglige udvikling. De mener, at det er absurd, at pædagogerne skal sprogscreene børnene samtidig med, at de, pga. dokumentationskravene, ikke har (nok) tid til at tale med dem.

Eksemplerne viser, hvordan krav om dokumentation for at kunne styre og prioritere hos "bestillerne" uundgåeligt kommer til at belaste "udførerne" - det vil sige de medarbejdere, der skal levere service til borgerne.

Konsulentrapporter om administration 

Udgivet: 19-09-2011 | Redigeret: 01-06-2021

Indledning

Hurtigere, dygtigere, billigere - det er dagens dagsorden for administrative opgaver. Og konsulenters rapporter om store mulige besparelser kan friste politikere og embedsmænd til at tage besparelserne med henvisning til disse "uafhængige" analyser. Ofte tager de dog ikke stilling til analysens metode eller forudsætninger, inden de melder besparelserne ud. I denne artikel beskriver OAO to arketyper af analyser og forklarer om deres metodiske svagheder.

Hvordan viser presset for besparelser sig?

Ønsket om besparelser opstår naturligvis både på lokalt, centralt og nationalt plan.



På lokalt plan viser det sig som et pres på arbejdspladsen gennem arbejdsgangsanalyser og andre typer af omstilling.

På centralt plan viser presset sig gennem strukturændringer, centralisering af servicefunktioner og af ledelsesfunktioner i den enkelte kommune.

På nationalt plan viser presset sig i afbureaukratiseringsprojekter og effektivisering gennem fx servicecentre, gennem centralisering af såkaldt objektiv sagsbehandling i regionale centre eller landscentre, samt tidsmålingsstudier på ældrepleje, dagtilbud, jobcentre, ungdomsvejledning m.v.

På alle tre planer indgår ofte en analyse eller en rapport fra et af de eksterne konsulentfirmaer, der har specialiseret sig i at gennemføre analyser af effektivisering i den offentlige sektor. Analyser kan imidlertid let drejes i en ønsket retning, når blot man stiller de rigtige forudsætninger op. 

Arketyper af analyser: Sammenligning af udgifter eller produktivitet

Undersøgelserne af effektiviseringer på administration kan deles op i to hovedgrupper med hver sin angrebsvinkel.

Udgiftsanalyser
Den ene gruppe tager udgangspunkt i kommunens udgifter til administration og bruger udgifter før kommunalreformen som sammenligningsgrundlag efter reformen (fx Deloitte (2008) og Rambøll (2009).

Produktivitetsanalyser
Den anden gruppe tager udgangspunkt i kommunens produktivitet på administrationsområdet og sammenligner den enkelte kommune før og efter reformen eller på tværs af kommunerne (fx Capacent (2008).

Om udgiftsanalyserne

Deloitte analyserede i efteråret 2008 den samlede udvikling i udgifterne på administrationsområdet i samtlige danske kommuner.


I begyndelsen af 2009 analyserede Rambøll udgifter til administration i forhold til besparelser i Københavns Kommune. Den analyse bygger videre på Deloittes analyse. Formålet var at undersøge, om kommunerne har opnået effektiviseringer på grund af kommunalreformen.


Fælles for analyserne er, at de sammenligner udgifter til administrative personalegrupper i forhold til den samlede lønsum/udgiftsniveau i kommunen.


Kommunerne har en forskellig praksis, når de placerer deres udgifter på kontoen. De nævnte analyser forsøger at imødegå kritik af, at analysen kun bygger på sammenligning af udgifter på hovedkontoen for administration (konto 6) med de samlede udgifter. Man forsøger at tage hensyn til disse forskelle:

Sådan er fremgangsmåden

Analyserne bygger på en opdeling af, hvilke typer af medarbejdere, der er "administrative". Ved opdelingen i "administrationsandel" er medarbejderkategorierne fordelt i fire grupper.

  1. Chefer
  2. Akademikere
  3. Kontor og edb-personale
  4. Kontorpersonale

Rambøll har kun anvendt de to stillingskategorier med højest andel af tid anvendt på administration (henholdsvis 100 % og 30-99 %). Det er gjort for at minimere usikkerheden. Rambøll har også søgt at fjerne data fra selvejende institutioner og forsyningsvirksomheder i opgørelsen for at få et "rent" antal for kommunens administrationsudgifter.



Rambøll og Deloitte beregner ændringen i andelen af administrative medarbejdere ud af kommunens samlede antal medarbejdere på baggrund af tal fra 2006 og 2008 dvs. før og efter kommunalreformen.



Deloitte har beregnet dette for samtlige kommuner, mens Rambøll beregner for Københavns Kommune samt seks andre storbyer i Danmark.



I Rambølls analyse er lønsumsopgørelsen suppleret med en opgørelse over køb af tjenesteydelser (art 4.9) vægtet med en "administrationsvægt" - altså et gennemsnit for hvor meget administration, der går til denne opgave. Hertil forsøger analysen på nogenlunde tilsvarende vis at lægge øvrige omkostninger til varekøb til administrative opgaver.


Endelig er udgifterne i Rambølls analyse fordelt på sektorer for at kunne sammenligne samme sektorområde på tværs af kommuner. Det kræver, at sektoropdelingen er ensartet, og derfor har Rambøll anvendt en særlig (ensartet og funktionsbestemt) sektoropdeling, der afviger fra den organisatoriske struktur i København.

Konklusioner på Deloitte og Rambølls analyser af udgifter

Deloitte konkluderer, at andelen af administrative medarbejdere og ledere på landsplan er steget med 0,45 pct. svarende til ca. 1.600 fuldtidsbeskæftigede. Af disse er størstedelen akademikere, hvilket ifølge Deloitte falder godt i tråd med viljen til, at kommunerne skal blive mere professionelle til deres arbejde.



Derudover siger Deloitte, at større enheder har en positiv effekt på administrationens omfang, fordi størstedelen af de sammenlagte kommuner har reduceret andelen af administrativt personale mere end ikke-sammenlagte kommuner over perioden.



En del sammenlægningskommuner har dog også øget deres andel af administrativt personale over perioden.



Deloitte påpeger samtidig, at kommunernes ansættelse at flere og dyrere højtuddannede kan forsinke realiseringen af effektiviseringspotentialerne. Besparelsen fra færre kontormedarbejdere bliver dog ikke spist op af flere og dyrere højtuddannede. Baggrunden er, at specialiseret arbejdskraft gør kommunen bedre i stand til at løse de nye specialiserede opgaver, mener Deloitte.



Deloitte konkluderer, at det endnu er for tidligt at se store effektiviseringer på grund af kommunalreformen. Kommunerne har endnu til gode at realisere de store gevinster på det administrative område. 



Denne konklusion bygger udelukkede på data fra Bornholms Regionskommune. De peger på, at kommunen i løbet af 3-4 år efter en sammenlægning har reduceret andelen af administrativt personale.



Den del af Bornholms medarbejdere som efter kommunalreformen har fået flyttet deres nye opgaver til Region Hovedstaden og staten er trukket ud fra 2002 til 2006 for at få det "rene" antal for kommunen. Derfor vil der være mindre usikkerhed om analysens resultater for disse år.



Figuren nedenfor viser udviklingen i antallet af administrativt personale i Bornholms Regionskommune 2002-2008. Figuren viser, at andelen af administrative medarbejdere og ledere i kommunen steg umiddelbart efter sammenlægningen i 2003 og frem til 2005. Derpå begyndte andelen at falde, så den i 2007 var lavere end før sammenlægningen. Tendensen dækker over et øget antal akademikere samt et faldende antal chefer og kontor- og edb-medarbejdere.

Figur 1: Udvikling i antal administrativt personale (ekskl. ekstraordinært ansatte) i Bornholms Regionskommune (2002-2008)



Rambøll
konkluderer, at andelen af administrative udgifter i Københavns Kommune ligger på et relativt højt niveau sammenlignet med de øvrige seks byer. Der ses dog væsentlige forskelle i udgiftsniveau, når de forskellige sektorområder sammenlignes.



Rambøll fremhæver i sin vurdering, at København generelt ligger over de andre kommuner. Specielt har sektorerne "børn og unge" og "tværgående/centraladministration" markant højere udgifter til administration målt pr. indbygger end de øvrige.



Analysen tager en række forbehold for resultaterne og herunder for opdelingen på sektorniveau og sammenligningen mellem kommuner på baggrund af indbyggertallet. De peger bl.a. på, at der på børn og unge-området skal tages hensyn til andel af selvejende institutioner og konteringen af vikarordninger. Disse forhold kan dog ifølge undersøgelsen ikke forklare alle forskellene.



Endelig er udgiftsniveau og "effektiviseringspotentiale" beregnet ud fra sammenligningen med de øvrige kommuner. Hertil er naturligvis knyttet de samme forbehold og den samme usikkerhed som til selve opgørelsen/grundlaget.



Rambøll mener, København kan effektivisere for 650 mio. kr., hvis kommunen har det samme udgiftsniveau som gennemsnittet af de øvrige seks byer. Da det ikke er tilfældet, vurderer de, at mellem 161 og 177 mio. kr. kan realiseres.

Kritik af analysernes metoder

Benchmark-analyser af antal eller andele kan være problematisk. Nedenfor opridses en række punkter som er vigtige at være opmærksom på.

Sammenligning af andele kan give misvisende resultater

Deloitte beskriver sin undersøgelse som "et overbliksbillede af, hvordan antal administrative medarbejdere og ledere i kommunerne har udviklet sig før og efter kommunalreformen i forhold til kommunernes medarbejdere totalt".



Rent faktisk kan man ud fra analysen ikke sige noget om, om det er antallet af administrative medarbejdere, der har været faldende, eller om det blot er antallet af andre medarbejdere, der er steget. Dette kan fx være tilfældet ved udlicitering.



Derfor er det meget problematisk at anvende andele som et mål for ændringer, da udviklingen reelt kan dække over forskellige underliggende tendenser.



Hertil kommer det mere generelle problem med at sammenligne gennemsnitstal på tværs:

I forhold til andre analyser lyder kritikken, at den type af gennemsnitsberegninger altid er leveringsdygtige i mulige nedskæringer - når det ene falder, "stiger" det andet automatisk ifølge denne logik.

Ingen sammenligning af hvad kommunen reelt får for pengene

Tilsvarende lider sammenligninger af denne type af den mangel, at man kun sammenligner inputsiden og ikke outputsiden.
De mulige besparelser er alene beregnet på baggrund af forskellene i udgiftsniveauet. Der er ikke taget højde for orskelle i serviceniveau, organisationsforhold og lignende imellem kommunerne. 

Derfor kan man stille disse spørgsmål:

Andre forudsætninger der ikke holder

En sammenligning på baggrund af stillingskategorier og andele forudsætter, at administrationsandelen for den enkelte stillingskategori er ens på tværs af kommunerne. At en skoleinspektør anvender samme procent til administration i alle kommunerne for at tage et eksempel.

Forskelle i udgiftsandele kan ikke entydigt sammenkædes med en bestemt forklaring. Eksempelvis kan en større lønsumsandel både skyldes større lønspredning til fordel for det administrative område, en forskel i stillingsstruktur eller en forskel i antallet af arbejdstimer til administration. I en følsomhedsanalyse hvor man søger at anvende samme lønniveau, bliver forskellene tilsvarende mindre.

Hvis der er forskelle mellem sektoropdeling og organisatorisk struktur, kan et sektorområde reelt løse administrative opgaver for et andet. Det kan udligne forskelle, hvis de varierer på tværs af sektorområderne.

Rambølls korrektion for indkøb vil ikke afspejle forskelle i administration men forskelle på, hvor meget man køber ind og udliciterer. De kommuner, der køber mere, vil blive tillagt flere udgifter til administration.



Endelig er udgiftsniveau og potentialet for effektivisering beregnet ud fra sammenligningen med de øvrige kommuner. Hertil er naturligvis knyttet de samme forbehold og den samme usikkerhed som til selve opgørelsen/grundlaget. 

Om produktivitetsanalysen

I forlængelse af aftalen om kommunernes økonomi for 2007 iværksatte Styregruppen for Tværoffentlig Samarbejde (STS) 1) et projekt om "Kortlægning og effektivisering af den kommunale administration".

Capacent udarbejdede den afsluttende rapport om projektet, der bl.a. skulle analysere produktivitet og kvalitet i den kommunale administration, i efteråret 2007. Formålet med rapporten var bl.a. at undersøge, om kommunerne har opnået højere effektivitet som følge af kommunalreformen.



Kommunerne organiserer opgaver forskelligt, og har forskellige kvalitets- og serviceniveau. Analysen forsøger at imødegå overstående kritik af, at analysen kun bygger på sammenligning af udgiftsniveau og ikke på, hvad kommunen reelt får for pengene. Man forsøger at tage hensyn til disse forskelle:

Sådan er fremgangsmåden

Analysen bygger på data fra seks udvalgte kommuner 2) og bygger på oplysninger om ekspederede sager på fire områder inden for kommunernes centraladministration. De fire områder er:

  1. Løn
  2. Dagpenge
  3. Udsatte børn og unge
  4. Økonomistyring

Data er indsamlet ved hjælp af spørgeskemaer til kommunernes ledere for de enkelte områder. På baggrund af bagudrettede skøn og selvevaluering har de opgjort tidsforbruget for de enkelte elementer i processen for opgaveløsningen samt kvaliteten af produktet.

Gennem en systematisk afgrænsning har Capacent udarbejdet en opgørelse over opgaver, ressourceforbrug, produktivitet og kvalitet på de fire områder, for hver af de seks kommuner i løbet af et år.

Desuden omfatter projektet en identifikation af mulige effektiviseringer og bedste praksis på udvalgte områder.

Konklusion på Capacents produktivitetsanalyse

Capacent konkluderer, at nogle kommuner bruger op til dobbelt så mange ansatte til at tage sig af samme mængde sager som andre kommuner. Selv for ret standardiserede opgaver er der store forskelle i kommunernes effektivitet.



Det findes, at de kommuner som bruger flest kr. pr. indbygger på administration, bruger godt 30 % mere pr. indbygger sammenlignet med dem, der bruger mindst. Det svarer til en forskel på 1.200 kr. pr. indbygger til administrationsudgifter.



Hvis en kommune samlet set har høje eller lave administrationsudgifter pr. indbygger, har kommunen typisk også høje eller lave udgifter til både administrative støttefunktioner, sekretariatsbetjening og myndighedsudøvelse.



Ifølge Professor Torben Beck Jørgensen fra Københavns Universitet er disse forskelle i ressourceforbruget uundgåelige i et kommunalt selvstyre. Lokalpolitikerne vælger forskellige måder at gøre tingene på, og det vil altid give forskelle i udfaldet. Capacents anbefalinger af bedste-praksis fokuserer bl.a. på, at der skal skabes incitamenter til rettidig og korrekt indberetning, it-integration af opgaver samt øget digitalisering.

 

Derudover vurderer Capacent, at bedre organisering og samarbejde bl.a. med virksomheder og specialister vil spille en vigtig rolle i effektiviseringen af den kommunale administration.

Kritik af analysens metode

Benchmark-analyser af forskelle i ressourceanvendelse og normering kan være problematisk. Nedenfor opridses en række punkter som er vigtige at være opmærksom på.

Sammenligning giver ikke bud på årsager til forskelle

Capacent sammenligner i deres analyse ressourceanvendelsen på de fire områder for hver af de udvalgte kommuner, men de forklarer ikke hvorfor, der er disse forskelle. I stedet vurderer de, på grund af usikkerheder i datagrundlaget, at sådanne konklusioner ikke er mulige at drage.



Ifølge KREVI 3) skal kommunerne have nogenlunde sammenlignelige økonomiske grundvilkår for at man kan lave tværkommunale sammenligninger af serviceniveauer m.v., så man "sammenligner pærer med pærer og ikke med bananer". Det er ikke tilfældet for de seks udvalgte kommuner. 

"Best practice" er ikke ens for alle kommuner

I analysen opridser Capacent "best practice" løsninger på baggrund af erfaringer fra de seks kommuner. Formålet er herved at kommunerne skal lære af de bedste på området for selv at blive bedre. 



Man skal dog være påpasselig med direkte at overføre best practice løsninger fra én kommune til en anden. Det er nemlig slet ikke sikkert, at det der er optimalt i én kommune også vil være det for en anden. Samtidig lukkes der ved brug af best practice løsninger af for nytænkning og innovation i den enkelte kommune. I stedet bør man sætte fokus på "next practice". 



Ved "next practice" tager kommunen udgangspunkt i den praksis som man bruger, og forsøger at udvikle den bedst muligt. På den måde forsøger kommunerne ikke at kopiere hinanden, men skaber i stedet innovation ved at søge efter nye løsninger og muligheder. 

Andre ting at være opmærksom på

Kommunerne har anvendt begrænsede ressourcer på indsamling af data til Capacents analyse set i forhold mængden af data. Dette kan føre til store usikkerheder i dataindsamlingen og dermed i sammenligningen af kommunerne.   

Alternativ forklaring på manglende besparelser: For store kommunale enheder?

Kommunalforsker Roger Buch har en alternativ forklaring på de manglende besparelser end de konsulentrapporter, der alle kommer frem til, at kommunernes effektiviseringspotentiale af kommunalreformen endnu ikke er udnyttet.



Ifølge ham er de store gevinster af reformen udeblevet, bl.a. fordi kommunerne har fået for mange mellemledere. Man sparer topcheferne væk, men får til gengæld en masse mellemledere, da tingene bliver mere uoverskuelige i en stor organisation. 



Han vurderer, at kommuner med mere end 35.000 indbyggere ligefrem oplever ulemper ved den nye stordrift.

 



1) Styregruppen består af KL, Danske Regioner og staten. Sidstnævnte er bl.a. repræsenteret af Finansministeriet og det tidligere Velfærdsministerium.
2) De seks kommuner er Allerød, Brønderslev, Fredericia, Helsingør, Silkeborg og Slagelse.
3) Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut

Besparelser ved administrative servicecentre?

Udgivet: 19-09-2011 | Redigeret: 01-06-2021

 

Indledning

Konsulentbureauet PricewaterhouseCoopers har gennemgået konsulentbureauet Deloittes rapport om, hvor meget der kan spares ved at etablere administrative fællesskaber. Pricewaterhouse konkluderer blandt andet, at Deloittes tal på de mulige besparelser indeholder så mange usikkerheder, unøjagtigheder og direkte fejl, at man slet ikke kan opgøre det. Alligevel bliver rapporten lagt til grund for gennemførelse af de planlagte besparelser.



Deloitte har i en rapport fra juli 2007 - bestilt af Finansministeriet og Undervisningsministeriet - opgjort besparelsespotentialet til lidt over 300 mio.kr.



Danske Erhvervsskoler har, siden Deloitterapporten blev offentliggjort, kritiseret de metoder, der blev anvendt i opgørelsen. Begrundelsen er, at Deloittes metodevalg er helt uanvendeligt til beregning af et eventuelt besparelsespotentiale, ligesom det er uanvendeligt som grundlag for fordelingen af besparelserne mellem de fire institutionstyper for ungdomsuddannelser.



På denne baggrund bad Gymnasieskolernes Rektorforening, SOSU-Lederforeningen samt Lederforeningen for VUC konsulentbureauet om en efterprøvning af grundlaget for beregningen af det opgjorte besparelsespotentiale.



Mere præcist sættes der spørgsmålstegn ved flere faktorer i Deloittes rapport. Herunder fem graverende fejl i rapporten, nemlig metodevalg, behandling af engangstilskud, kvalitet i datamaterialet samt opgørelse af årselever og rengøringsarealer.

Metode uhensigtsmæssig

Deloitte bad de tidligere amtsinstitutioner om at svare på, hvor stort omfanget af administrative omkostninger var umiddelbart efter overgangen til selveje. Dermed skulle de skønne over omkostninger til administrationsopgaver, som de endnu ikke havde prøvet at udføre.

Engangstilskud behandlet som flergangstilskud

På finansloven for 2007 blev der ekstraordinært tildelt 12 mio. kr. til VUC og 50 mio. kr. til gymnasierne. Det var engangstilskud, der blev ydet til overtagelse af administration på gymnasierne. Ved opgørelsen af besparelsespotentialet har Deloitte ikke taget højde for, at tilskuddet til henholdsvis VUC og gymnasierne siden er nedsat med henholdsvis 12 mio. kr. og 50 mio. kr.

Forkerte svar i datamaterialet

Pricewaterhouse anfører i rapporten, at de anser det for overvejende sandsynligt, at Deloittes undersøgelse er behæftet med en række væsentlige fejl. De skriver blandt andet, at 40 ud af 41 erhvervsskoler må have besvaret spørgsmål om eksterne omkostninger til lønadministrationen forkert, fordi spørgsmålene er for uklare.

Antallet af årselever unøjagtigt

Pricewaterhouse peger på, at der er konstateret mange og store fejl i antallet af årselever. På SOSU-skolerne er de aktiverede elever for eksempel ikke medregnet. Det ville ellers betyde, at antallet af årselever ville stige med 50 pct. Ved at undervurdere antallet af elever, undervurderes administrationsomkostningerne også.

Opgørelse af rengøringsarealer

Deloitte har beregnet et besparelsespotentiale på bygningsområdet til 153,8 mio.kr., hvoraf den væsentligste del omfatter rengøring. Både Deloitte selv og PricewaterhouseCoopers konstaterer, at der er en række fejl i det datamateriale der ligger til grund for beregningen af besparelsespotentialet. For eksempel tages arealer, der ikke rengøres, med i det samlede antal kvadratmetre, når rengøringspotentialet skal gøres op. Deloitte korrigerer altså ikke for de kvadratmetre, der ikke gøres rent.

Sparetallene står på et vaklende grundlag

Konklusionen i PricewaterhouseCoopers rapport af 12. september 2008 er, at "den foretagne opgørelse af besparelsespotentialet ved etablering af administrative fællesskaber indeholder usædvanlig mange usikkerheder, unøjagtigheder og direkte fejl og derfor ikke umiddelbart kan lægges til grund for vurderingen af størrelsen af besparelsespotentialet".

Åbent samråd om administrative fællesskaber

Den 4. november 2008 havde Christine Antorini (S) indkaldt undervisningsministeren til åbent samråd om administrative fællesskaber, og oppositionens medlemmer af udvalget udtrykte stærk kritik af Deloitterapporten. Undervisningsministeriets embedsmænd bekræftede blandt andet, at kritikken af Deloittes analyse af rengøringen var berettiget. Alligevel fastslog ministeren, at de besluttede besparelser bliver gennemført uanset hvad.

Mangelfuld konsulentrapport om opgavevaretagelse

Udgivet: 19-09-2011 | Redigeret: 01-06-2021

Indledning

Konsulentfirmaet Deloitte kommer med konkrete anbefalinger til effektivisering og besparelser i en rapport bestilt af Finansministeriet og KL. Men rapporten giver ikke den nødvendige dokumentation for de konkrete anbefalinger. Alligevel har Finansministeriet og KL aftalt besparelser på det administrative område, der i høj grad bygger på rapporten fra Deloitte. 



Regeringen og kommunerne påstår, at der kan spares mange penge ved effektivisering af det administrative område. Men påstanden, der netop er blevet gentaget i forslag til finanslov for 2011, bygger på et meget løst grundlag.



OAO har set nærmere på grundlaget for regeringens påstand, og vi samler her synspunkterne.

Store metodiske problemer og analytiske mangler

OAO og HK/kommunal har bedt professor Peter Munk Christiansen, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet om en vurdering af konsulentrapporten fra Deloitte: "Analyse af regnskab, bogføring og løn i kommunerne". Peter Munk Christiansen konkluderer bl.a. at "rapportens analyser af effektiviseringspotentiale og særligt effektive organisationsformer (er) præget af store metodiske problemer og analytiske mangler".

En god og solid rapport?

OAO har sendt vurderingen til Deloitte og til parterne bag undersøgelsen. Deloitte kommer nedenfor med en række indvendinger mod kritikken af deres rapport.


OAO anerkender kvaliteter i dele af analysen fra Deloitte, men finder det alligevel problematisk, at man ved politiske beslutninger og anbefalinger dækker sig ind bag store og dyre konsulentrapporter, når rapporternes hovedkonklusioner øjensynligt er bestillingsarbejde.


Der bliver brugt mange penge på konsulentopgaver - ifølge Mandag Morgen 5 mia.kr. pr. år i den offentlige sektor og ifølge Finansministeriet 3,872 mia. kr. alene i staten. OAO anbefaler, at Finansministeriet og KL som minimum bør være bedre til at kvalitetssikre de rapporter, som de bestiller.

Uafhængig vurdering af rapporten fra Deloitte

Professor Peter Munk Christiansen har for OAO og HK/Kommunal set nærmere på konsulentrapporten. I en artikel vurderer han rapportens faglige lødighed, dvs. rapportens datagrundlag, analyser, resultater, konklusioner og anbefalinger.

Peter Munk Christiansen påpeger blandt andet følgende i sin opsummering om rapporten (fremhævningerne er OAOs):



"Der er ... valgt en metode, som ikke egner sig til at generalisere fra en stikprøve til en population, selv om rapporten adskillige gange hævder, at de udvalgte kommuner er udvalgt ved en stikprøvemetode. Det gør det meget svært at vurdere rapportens estimat for det samlede effektiviseringspotentiale på 500-700 mio. kr. Det kan være korrekt, og det kan være forkert. ......

Rapporten foreslår videre udlicitering af lønadministrationen som en mulighed for at løse et kommunalt rekrutteringsproblem og for at sikre en høj produktivitet. Den sidste del af anbefalingen savner ethvert analytisk og datamæssigt grundlag. Der er ingen dokumentation for anbefalingerne om servicecentre eller udlicitering overhovedet.

Det må i det hele taget undre, at rapporten ikke udnytter mulighederne i sit eget design. Når nu der ved udvælgelsen af kommuner er lagt vægt på ikke færre end syv egenskaber (størrelse, decentral eller central forvaltning, administrationsgrad, beliggenhed, sammenlægnings-/ikke-sammenlægningskommune, udlicitering eller ej og anvendelsen af tværkommunale fællesskaber eller ej), forekommer det bemærkelsesværdigt, at vi kun får dokumentation for effekten af to af disse egenskaber, nemlig størrelse og sammenlægnings-/ikke-sammenlægningskommune, mens dokumentationen for effekten af de øvrige egenskaber er helt fraværende. Forundringen bliver ikke mindre af, at der er anbefalinger, der knytter sig til nogle af disse egenskaber.

Mens den basale kortlægning af ressourceforbruget af administrative ressourcer til regnskab/bogføring og løn er interessant, og mens de i alt 35 bokse med eksempler på, hvordan konkrete kommuner har grebet store og små problemer an, kan være nyttige, er rapportens analyser af effektiviseringspotentiale og særligt effektive organisationsformer præget af store metodiske problemer og analytiske mangler."

Hvad siger Deloitte?

OAO har inden offentliggørelsen sendt artiklen til Deloitte og til parterne bag rapporten. Deloitte har sendt os følgende kommentar (v. partner Allan kirk): 

 

"I betragtning af, at Peter Munk Christiansens notat har haft som formål, at finde hullerne i osten, så er det påfaldende meget ost - og god og solid ost - han har fundet i Deloittes analyse. Hvis man bruger hans notat til at hævde, at rapporten mangler dokumentation, så har man simpelthen læst hans notat ret så selektivt. På afgørende områder fremhæves datakvalitet og metode positivt, det er alene på enkelte områder, han har indvendinger.


Rapporten "Analyse af regnskab, bogføring og løn i kommunerne" er en af de mest omfattende og grundige kortlægninger af denne karakter. Dette anerkender Peter Munk Christiansen da også. Han konstaterer i notatet, at der er tale om et omfattende arbejde, hvor kvaliteten for såvel kvantitative som kvalitative data er høj. På samme måde anerkender han, at metoderne til at estimere rationaliseringspotentialet i de 14 kommuner er solide. Han sætter således ikke spørgsmålstegn ved, at der i de 14 undersøgte kommuner er et rationaliseringspotentiale på ca. 330 årsværk, hvilket svarer til 158 mio. kr.


Peter Munk Christiansens indvendinger går primært på, hvordan dette tal kan omregnes til landsplan. Det er indvendinger, som afspejler afvejningen mellem det principielt rigtigt og det praktisk mulige. Regnede man rationaliseringspotentialet direkte om til landsplan, ville det være ca. 800 mio. kr., da de undersøgte kommuner tilsammen dækker omkring 20 pct. af landets indbyggere. Vi har dels haft en række forsigtigshedsbetragtninger, dels lagt en forholdsvis stor margin ind, derfor konkluderer vi i rapporten, at rationaliseringspotentialet vil være 500-700 mio. kr. Denne omregning er nøje drøftet med KL's og Finansministeriets specialister på området.


Endelig har Peter Munk Christiansen en række bemærkninger omkring udlicitering. Som det også klart fremgår af rapporten, kan man ikke entydigt konkludere noget om effekterne af udlicitering. Der er kun undersøgt to kommuner, som har udliciteret lønopgaver. Derfor skal man være forsigtig med konklusioner. Vi har enkelte steder i analysen peget på, at kommunerne bør overveje udlicitering med henvisning til, at enhederne i dag er små og ikke så robuste, og at man om relativt få år kan få meget svært ved at rekruttere den kvalificerede arbejdskraft, fordi en meget stor del af kernepersonalet, der sidder med lønopgaverne, er på vej på efterløn og pension. "

Baggrund

Som en del af kommuneøkonomiaftalen for 2009 aftalte regeringen og KL, at der skulle gennemføres en analyse af aspekter af kommunernes administration.


Det resulterede i maj 2010 i rapporten "Analyse af regnskab, bogføring og løn i kommunerne. En mere effektiv opgavevaretagelse".


KL, Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Finansministeriet er anført som rapportens rekvirenter, mens konsulentvirksomheden Deloitte Business Consulting A/S står som rapportens forfatter og udgiver.


Rapporten er blevet fulgt op med konkrete aftaler og anbefalinger om besparelser på det administrative område i "Aftalen om kommunernes økonomi i 2011", juni 2010.


Rapporten ser nærmere på de opgaver om regnskab, bogføring og løn i kommunerne. Ifølge rapporten er der i dag beskæftiget omkring 8.000 årsværk med disse opgaver. Rapportens påstand er, at hvis kommunerne bliver mere produktive ved at centralisere og udlicitere kan man spare mellem 1.000 og1.500 årsværk, svarende til 5-700 mio.kr pr. år.



Artiklen af Professor Peter Munk Christiansen er ikke et egentligt videnskabeligt review, da rapporten ikke indeholder teoretiske overvejelser eller foregiver at være gennemført på et videnskabeligt grundlag. Artiklens metoder kan dog sammenlignes med et videnskabeligt review, idet den ser nærmere på, om rapportens data, metoder og analyser danner tilstrækkeligt grundlag for rapportens konklusioner og anbefalinger.


Hvad angår artiklen fra Peter Munk Christiansen har OAO og HK/Kommunal ikke haft mulighed for at kommentere på et udkast. Notatet er alene udtryk for forfatterens faglige vurderinger af rapporten.

Hvad er kvalitet? 

Udgivet: 31-08-2011 | Redigeret: 01-06-2021

Indledning

Vi vil alle sammen have kvalitet i undervisningen, kvalitetsbehandling på sygehuset og kvalitetstid med vores børn. Men hvad er egentlig kvalitet? Og hvad er kvalitet af offentlig service?

En opfattelse af kvalitet er "det bedste, det mest excellente": Hvorfor nøjes med tilfredse brugere, hvis vi kan få anerkendelse som verdensmestre.

Hvordan vurderes kvalitet?

Kvalitet forstået som "det bedste" betyder, at det er noget særligt at levere kvalitet. På den måde kan det blive en motivationsfaktor og drivkraft for os. Problemet kan til gengæld være, at det kan være svært at blive enige om det helt præcise mål. Det kan både skyldes, at vi ikke er enige om metoden (undervisningsmetoden fx), målene (hvilke resultater er de vigtigste), og at vi formodentlig har forskellige vilkår og forskellige behov, vi skal opfylde, fx forskellige brugere med forskellige behov og forskellige ressourcer til rådighed.
En anden mulighed er at måle kvaliteten i forhold til de ressourcer, vi har til rådighed og vurdere kvaliteten ud fra, om vi får mest "kvalitet" for ressourcerne. Men det kræver, at vi kan måle og veje kvalitet og finde en samlet værdi, som vi kan stille over for indsatsen. Fordelen er, at vi kan sætte fokus på, hvordan vi forbedre kvaliteten. Når vi begynder at beskrive mere præcist, hvilke dele af "servicepakken" som giver værdi (kvalitet) kan vi forsøge at få et fælles grundlag for at bedømme kvaliteten på.

 

Problemet er, at det ikke er entydigt, hvordan vi rent faktisk måler værdien: Er det i forhold til verdensmesteren - rent fagligt set? Er det i forhold til en bestemt standard eller bestemte specifikationer? Er det i forhold til, hvad vores brugere forventer? Eller er det i forhold til, hvilke behov vi gerne vil dække politisk?

Problemet er også, at vi på forhånd afskriver os muligheden for at blive verdensmestre, hvis vi tager de økonomiske rammer for givet og stiller os tilfredse med den næstbedste kvalitet. Sundhedsvæsenet er et godt eksempel: Får vi kvalitet i sundhedsvæsenet, hvis vi ikke vil bruge lige så stor andel af brutttonationalproduktet på sundhedssektoren som de lande, vi vil måle os med?

Ingen universel definition

I det videre arbejde med kvalitet er det vigtigt at huske, at der ikke er nogen universel definition på "kvalitet". Og der er heller ikke noget bestemt koncept, man skal følge for at få kvalitet i den offentlige service. Men de fleste er enige om, at kvalitet kan forstås som opfyldelse af de mål og standarder, "man" beslutter for den offentlige serviceydelse. "Man" er i denne sammenhæng både politikere, ledere, medarbejdere, brugere og borgere.

Mål for ydelserne er altså ikke alene overladt til en fagprofessionel. Brugerindflydelse udfordrer de ansatte og deres "faglighed" i den offentlige sektor. Samtidig bliver der stillet politiske krav til kvalitet, ydelser og prioritering af den offentlige service.

Netop den politiske prioritering er særligt for kvaliteten af offentlige ydelser. Det skyldes, at den økonomiske prioritering er helt eller delvist adskilt fra brugerens efterspørgsel af service. Bl.a. derfor er det ikke nok at tale om kvalitet som opfyldelse af brugernes ønsker.

Udfordringer for kvalitetsstyring af offentlig service

Der er to centrale udfordringer for kvalitetsstyring af offentlig service. For det første den udfordring der består i, at offentlige virksomheder ofte leverer ydelser, som er egnet til at blive leveret på det private marked, og for det andet, at der er tale om service i modsætning til varer.

Virksomhedsmodeller i kommunerne 

Udgivet: 31-08-2011 | Redigeret: 01-06-2021

Indledning 

Siden 1980`erne har der været fokus på forskellige virksomhedsmodeller som fx kontraktstyring eller BUM-modellen, der skal indføre markedslignende vilkår i kommunerne. Kommunerne indfører ofte virksomhedsmodellerne som et alternativ til udlicitering, men indførelsen af en virksomhedsmodel kan også være et skridt på vejen til en udlicitering. 



Det er vigtigt, at medarbejderne bliver inddraget så tidligt i processen som muligt, når kommunen indfører en virksomhedsmodel. Medinddragelse af alle berørte medarbejdere kan kvalificere processen og giver det bedste resultat for medarbejderne, politikere og - ikke mindst - borgerne. 



Det er også vigtigt, at medarbejdersiden kan matche den nye ledelsesstruktur i en virksomhedsmodel. Hvis institutionsledelsen fx har fået flere opgaver eller kompetencer, så skal medarbejderrepræsentanterne på institutionsniveau kunne matche disse opgaver. Tilsvarende vil nye samarbejdsformer på område- eller forvaltningsniveau også skulle følges op af nye samarbejdsstrukturer på det tværgående niveau. 

Hvad er en virksomhedsmodel?

Den offentlige sektor forandrer sig hele tiden. Siden 1980`erne har der været fokus på forskellige virksomhedsmodeller, der skal indføre markedslignende vilkår i kommunerne fx kontraktstyring eller BUM-modellen. Der er forskellige grunde til, at politikerne vil indføre disse modeller i kommunerne. Det kan være et ønske om at spare penge og effektivisere, eller et ønske om at skabe en bedre kvalitet i de ydelser, som kommunerne tilbyder sine borgere. Endelig kan indførelsen af virksomhedsmodeller være et skridt på vejen til udlicitering af kommunens ydelser. 



Virksomhedsmodellerne er inspireret af det private erhvervsliv og går under betegnelsen `New Public Management`, hvilket kan oversættes til noget i retning af `nye styringsformer i det offentlige`. Mange af modellerne er meget resultatorienterede. I modsætning til tidligere tiders styring handler New Public Management nemlig ikke om, hvor mange ressourcer, der er til rådighed men mere om, hvilke resultater der kan skabes for de ressourcer, der nu en gang er til rådighed. Denne `hvad får vi for pengene`-tankegang er blevet forstærket af skattestoppet og Finansministeriets stramme styring af kommunerne. 



Virksomhedsmodellerne hænger sammen med den decentralisering, der sker i den offentlige sektor. De kommunale institutioner har siden 1980`erne fået overdraget et større ansvar for økonomi, administration og for, hvordan opgaverne skal løses. Decentraliseringen har altså betydet, at lederen og medarbejdere på den enkelte institution har fået større mulighed for at få indflydelse på de ydelser, som bliver produceret. 



Virksomhedsmodellerne har både sine fordele og ulemper. Det kan være fornuftigt at `virksomhedsgøre` de offentlige institutioner, hvis det betyder, at man bruger moderne ledelsesformer, driver institutionerne rationelt og effektivitet og ikke spilder ressourcerne. Det kan også give den offentlige sektor mulighed for at vise, at den er mindst lige så effektiv som en privat virksomhed. 



Hvis man derimod prøver at drive det offentlige som et privat firma, så institutionerne skal konkurrere mod hinanden og skabe overskud, bliver der problemer. Der er nemlig nogle fundamentale forskelle på en offentlig og en privat virksomhed. En offentlig institution er sat i verden for at sikre offentlig service på et bestemt område eller til en bestemt gruppe, fx til borgerne i en kommune. Den offentlige institution styres efter nogle demokratiske principper og kan fx ikke flytte sin virksomhed rundt i landet eller afhænde aktiviteter, der er besværlige eller giver tab. I modsætning til en privat virksomhed har en offentlig institution et ansvar overfor alle borgerne og ikke kun over for investorer eller over for dem, der har lyst til at være kunder i butikken. 

Hvorfor indføres virksomhedsmodeller i kommunerne?

Kommunerne bruger ofte virksomhedsmodellerne som et alternativ til udlicitering. Virksomhedsmodellerne er en form for intern omstilling. Den afgørende forskel i forhold til udlicitering er, at kommunen ved at bruge virksomhedsmodellerne fastholder arbejdsgiveransvaret i kommunen. Som nævnt kan indførelsen af virksomhedsmodellerne dog også være et skridt på vejen til udlicitering af kommunens ydelser. 



Ved indførelse af en virksomhedsmodel er det vigtigt at være opmærksom p

En væsentlig grund til at indføre virksomhedsmodeller i kommunerne, kan også være ønsket om at etablere en bedre kobling mellem institutionernes aktiviteter og resurseforbruget. Mange kommuner benytter derfor lejligheden til at indføre forskellige former for aktivitetsbestemte budgetter, samtidig med at de indfører virksomhedsmodeller.

 


En klar sammenhæng mellem aktiviteten og budgettet vil give både politikere og medarbejdere en bedre mulighed for at overskue og forstå konsekvenserne af diverse prioriteringer. Ideelt set bliver ansvarsfordelingen mere klar. Modsat kan aktivitetsbestemte budgetter lægge et øget pres på "virksomhederne", ikke mindst hvis aktiviteten kan ændre sig uden at virksomheden har indflydelse på den udvikling. 



Mere præcist kan formålene med aktivitetsbestemte budgetter være følgende:

Forskellige virksomhedsmodeller 

Der findes mange forskellige virksomhedsmodeller eller markedsorienterede styringsformer, som kommunerne kan benytte. Her præsenterer vi fem forskellige virksomhedsmodeller: 

Det er ikke altid afgørende, om modellen hedder det ene eller det andet. En kommunal virksomhed kan fx godt have mindre frihed til at træffe beslutninger end en institution i en kommune, der `bare` har decentraliseret. 

Mål- og rammestyring: Større ansvar og mere frihed

Mål- og rammestyring betyder, at forvaltningen og politikerne udstikker nogle mål og en budgetramme for en afdeling eller en institution. Derefter er det afdelings- eller institutionslederens ansvar, at målene bliver opfyldt inden for budgettet. Det giver et større ansvar til institutionen og en større frihed til at tilrettelægge arbejdet. Målene skal nås, og rammerne skal overholdes, men der er ingen faste regler for, hvordan det skal gøres. I en daginstitution kunne et mål fx være, at børnene skal have sundere mad. Det er så op til lederen og medarbejderne i daginstitutionen at finde ud af, hvordan de vil gøre maden sundere. 



Formålet med at bruge mål- og rammestyring er bl.a. at skabe mere fleksibilitet i opgaveløsningen ved at øge metodefriheden. Mål- og rammestyringen giver den enkelte institution større frihed. For medarbejderne kan det have den fordel, at de får større indflydelse på deres arbejde. 



Det er en god ide, hvis målene bliver fastsat i en dialog mellem politikere, forvaltning og den enkelte institution. Politikere og forvaltning har nemlig ikke samme føling med, hvad der foregår på arbejdspladsen som medarbejderne og ledere. Derfor kan centralt fastsatte mål hænge dårligt sammen med det daglige arbejde. I bedste fald kan målene blive ligegyldige. I værste fald kan de flytte fokus over på en indsats, der er irrelevant eller måske direkte i modstrid med det fokus, man lokalt har haft.



Ved indførelse af mål- og rammestyring er det vigtigt at være opmærksom på: 

BUM-model: Klarere opgavefordeling og øget produktivitet 

BUM-model står for Bestiller-Udfører-Modtager-model. Navnet hentyder til, at man inddeler kommunen og brugerne i henholdsvis en bestiller, nogle udførere og nogle modtagere:

Kort sagt bestemmer bestilleren, hvad der skal produceres, hvor meget der skal produceres og til hvem. Udføreren producerer og leverer så ydelserne mod betaling. Modtageren forbruger ydelsen. BUM-modellen skærper og formaliserer den rollefordeling, som er indført med mål- og rammestyringen. Man kan sige, at man i BUM-modellen opretter vandtætte skotter mellem bestilleren og udføreren. 

 


Formålet med at indføre BUM-modellen er bl.a. at opnå en klarere fordeling af opgaverne i kommunen og at øge kommunens produktivitet. BUM-modellen skaber et mere forretningsmæssigt forhold mellem den betalende og udførende enhed, og adskillelsen kan gøre det lettere at sammenligne produktiviteten i de kommunale institutioner. Samtidig kan BUM-modellen give institutionerne større frihed til at vælge, hvordan de vil løse opgaverne. Hvis aftalerne bliver for detaljerede, så kan modellen dog føre til mindre frihed. Indførelsen af BUM-modellen i en kommune kan både være et alternativ til udlicitering og et skridt på vejen mod udlicitering. 



Ved indførelse af BUM-modellen er det vigtigt at være opmærksom på: 

Traditionel kontraktstyring: Fokus på mål og indsats

Ved traditionel kontraktstyring indgår en bestiller og en udfører en kontrakt om driften af en institution. Rollerne som bestiller og udfører er beskrevet ovenfor. Ved traditionel kontraktstyring er arbejdet med at udforme målene i kontrakten og den økonomiske ramme helt adskilt fra det daglige arbejde med at opfylde målene. Kontrakter er ikke juridisk bindende og kan til enhver tid tilbagekaldes af kommunen. 



Politikernes formål med traditionel kontraktstyring er at få de kommunale institutioner til at fokusere på bestemte mål og indsatsområder. Kontrakterne kan også skabe overblik over omkostningerne ved den kommunale drift. Traditionel kontraktstyring bruges bl.a., når en kommune sender en opgave i udbud. Den institution, der hidtil har løst opgaven, får så mulighed for at deltage i udbudsrunden med et kontrolbud. Ved kontraktstyring er der dog en risiko for, at udbudsmaterialet bliver udarbejdet, uden at politikerne og institutionen taler sammen. 



Traditionel kontraktstyring kan have den fordel, at medarbejderne får indflydelse på både tilrettelæggelsen af arbejdet og på økonomien, når de er med til at udarbejde kontrolbuddet. Kontraktstyringen kan også give institutionerne større frihed til at vælge, hvordan de vil løse opgaverne, fordi den overlades til sig selv i kontraktperioden. Den mindre indblanding ovenfra kan også indebære, at medarbejderne får mere indflydelse på tilrettelæggelsen af det daglige arbejde. 



Traditionel kontraktstyring kan dog have den ulempe, at den mindsker sammenhængskraften i kommunen, fordi bestiller og udfører tænker mere på egne hensyn og mindre på kommunen som helhed. Det kan også være svært at behandle bestillerenhedens beslutninger i MED-systemet. Endelig er kontraktstyringen meget ressourcekrævende.



Ved indførelse af traditionel kontraktstyring er det vigtigt at være opmærksom på: 

Dialogbaseret kontraktstyring: Alle skal tage ejerskab

Dialogbaseret kontraktstyring indebærer ligesom traditionel kontraktstyring , at en bestiller og en udfører indgår en kontrakt med hinanden. Den store forskel er, at der ved dialogbaseret kontraktstyring ikke er vandtætte skotter mellem bestilleren og udføreren. I stedet er der en dialog mellem parterne om indholdet i kontrakten. Dialogen kan finde sted på alle tidspunkter i et kontraktforløb, både når kontrakten formuleres, i løbet af kontraktperioden, og når der skal følges op på kontrakten. 



Formålet med dialogbaseret kontraktstyring er at få alle involverede i en institution til at føle ejerskab overfor kontrakten. Dialogen om kontrakten er udgangspunktet for, at de forskellige dele af kommunen, der beskæftiger sig med et bestemt område, kan skabe et fælles sprog og igangsætte en fælles udvikling på et område. 



Dialog er et populært begreb, men ofte står det ikke klart, hvad dialog egentlig betyder, og hvad det indebærer. Som medarbejder er det derfor vigtigt at være opmærksom på, hvordan dialogen tilrettelægges, fx: 

Dialogbaseret kontraktstyring kan have den fordel, at kontraktens parter får indsigt i hinandens arbejde. Dialogbaseret kontraktstyring kan også føre til bedre kontrakter, fordi fagfolk, der har erfaring på området, er med til at udforme kontrakterne. Endelig kan dialogen føre til, at ledere og medarbejdere føler større ejerskab til kontrakterne. 

 

Der er dog fare for, at kommunen forsøger at sælge deres kontraktstyringsmodel som dialogbaseret, selv om dialogen kun fylder meget lidt i arbejdet med kontrakterne. Dialogen kan også være tidskrævende, og hvis der ikke afsættes tid nok til arbejdet med dialogen, kan det udvikle sig til en monolog fra politikernes side. Endelig kan medarbejderne blive overset. Det er derfor vigtigt, at lederne formår at inddrage medarbejderne på den enkelte institution, hvis dialogmøderne kun er forbeholdt for ledere, politikere og forvaltning.



Ved indførelse af dialogbaseret kontraktstyring er det vigtigt at være opmærksom på: 

Områdeledelse: Ledelsen samles ét sted

Områdeledelse betyder, at selvstændige institutioner i et område samles under én fælles leder. Den enkelte institution bliver dermed en afdeling i en større institution. Områdeledelse bliver især brugt på børne- og ungeområdet i forhold til skoler, daginstitutioner og døgninstitutioner. Der har også været forsøg inden for rengøringsområdet med `serviceteams`, der er en form for områdeledelse. 



Områdeledelsen placeres mellem institutionerne og forvaltningen. De ledelsesopgaver der tidligere lå hos institutionslederen bliver fordelt mellem områdelederen og afdelingslederne. Det medfører, at områdelederen bliver en strategisk og administrativ leder med overordnet ansvar for økonomi og personale. Områdelederen skal iværksætte fremadrettede processer om visioner, mål og prioriteringer samt varetage kontakten til både politikere og forvaltning. Afdelingslederen bliver til gengæld daglig leder og skal fokusere på institutionens kerneydelse, fx børn, pædagogik og forældresamarbejde. Afdelingslederen træffer beslutninger om den daglige drift og tilrettelægger det daglige pædagogiske arbejde. 



Baggrunden for at indføre områdeledelse er, at der stilles større krav til lederne af daginstitutionerne end tidligere, bl.a. fordi kommunerne har lagt administrative og økonomiske opgaver ud i institutionerne. Områdeledelse kan have den fordel, at ledelsen bliver bedre, når lederne koncentrerer sig om færre ledelsesopgaver. Derudover kan det give faglig udvikling til institutionerne, når fx fem institutioner bliver til én helhed og den enkelte institution kan specialisere sig. Områdeledelse kan dog have den ulempe, at institutionerne får mindre selvstændighed, når ideer skal vendes med andre institutioner og med områdelederen.



Ved indførelse af områdeledelse er det vigtigt at være opmærksom på: 

Metoder til organisering og udvikling 

Udgivet: 18-08-2011 | Redigeret: 01-06-2021

Indledning

Omstilling, kvalitetsudvikling, kompetenceudvikling - Lean, benchmarking, værdibaseret ledelse, der findes en lang række metoder til at udvikle arbejdspladserne. Formålet er ofte at øge effektiviteten og skabe mere kvalitet i ydelserne og/eller i arbejdet indenfor de rammer, der i øvrigt er fastlagt for den enkelte arbejdsplads.



De forskellige metoder hænger sammen. Hvis man fx ændrer på arbejdsorganiseringen, er man samtidig nødt til at overveje, om der er brug for kompetenceudvikling for at kunne varetage de nye opgaver.



En god metode skal have klangbund i daglig praksis. Der er stor risiko for, at der er misforhold mellem den metode, topledelsen og udviklingskonsulenterne mener, de anvender i organisationen, og den praksis resten af organisationen agerer i. Men brugen af en bestemt metode kan også have stor betydning for den daglige praksis, og derved for arbejdsforholdene. Det kan eksempelvis være en ændret arbejdsdeling, ændret ansvar og kompetence, nye krav til effektivitet, nye krav om måling og nye krav om samarbejde. I det følgende præsenterer vi seks forskellige metoder til organisering og udvikling af de kommunale arbejdspladser. Der er mange andre metoder til udvikling af arbejdspladserne end de seks, vi har valgt at beskrive. Men de viser bredden i udvalget, og samtidig er de nogle af de mest anvendte i kommunerne. 

Kvalitetsudvikling

Der er ikke er nogen universel definition på, hvad kvalitet er. Der er heller ikke én bestemt metode, man skal følge for at få kvalitet i den offentlige service. Men kommunen vil ofte vende sig mod en bestemt metode for kvalitetsudvikling eller kvalitetsstyring, når der skal kød på begrebet.

En konkret metode eller et konkret værktøj til kvalitetsudvikling er som regel kendt via en forkortelse. Det kan fx være TQM, KVIK, EFQM, DUA, DLO, osv.

 

 

Særligt om TQM

En af de mest almindelige forkortelser er TQM, der står for Total Quality Management eller på danske: Total Kvalitetsledelse. Det er en metode til, hvordan man kan forankre og organisere kvalitetsarbejdet i en organisation. Metoden bygger på et bestemt sæt af teorier og hypoteser om, hvordan vi arbejder, om ledelse, arbejdsorganisering, motivation m.m. Ud fra de generelle teorier opbygger metoden nogle grundprincipper og værktøjer for kvalitetsudvikling. KVIK og EFQM er således eksempler på værktøjer, der bygger videre på TQM.

Grundprincipperne i TQM er:

  1. (Top)ledelsen skal deltage i kvalitetsudviklingen - ansvaret kan ikke overlades til en underafdeling.
  2. Alle skal deltage - det skal være en naturlig del af arbejdet for alle medarbejdere.
  3. Fokus på facts, frem for fornemmelser. Effekt og resultater skal kunne dokumenteres.
  4. Fokus på "kunden" og medarbejderen - de ved bedst, hvad der er kvalitet.
  5. Løbende forbedringer - det holder aldrig op.

 

Særligt om akkreditering

Akkreditering eller certificering er også en metode eller et værktøj til kvalitetsudvikling. Metoden bygger på en ide om at kunne standardiserer arbejdsopgaver, dokumentation og styring. Det kan fx være i forhold til en standardisering af en bestemt sygehusbehandlings- eller plejeopgave.

Akkreditering får stadig større udbredelse. Senest er Regeringen og KL - med aftalen om kommunernes økonomi for 2010 - blevet enige om, at kommunerne skal arbejde videre med systematiske og helhedsorienterede kvalitetsmodeller, herunder akkreditering. 

Akkreditering skal sikre kvaliteten af en organisations styring, ledelse, processer mv. Akkreditering kan defineres som en:
"Procedure, hvor et anerkendt organ evaluerer, hvorvidt en organisation lever op til et sæt af fælles standarder. Ved akkreditering gives en formel anerkendelse af, at organisationen er kompetent til at udføre sine opgaver" (Kreví 2009).
Akkreditering måler altså ikke direkte på de faglige kerneydeler (velfærdsydelser), men beskæftiger sig derimod overvejende med organisatoriske forhold.

I forbindelse med akkreditering gennemgår den akkrediterede organisation - også kaldet evaluanden - en proces, som består af en opstart, en selvevaluering, en intern evaluering, en ekstern evaluering og til sidst en vurdering i det såkaldte akkrediteringsnævn.

Ved opstarten vuderer organisationens personale eller eksterne evaluatorer organisationens praksis i forhold til stadarderne på organisationens område, hvorefter organisationen indleder en systematisk efterlevelse af standarderne.

Selvevalueringen er udtryk for, at personalet løbende følger op på, om standarderne efterleves i praksis.

Den interne evaluering foretages nogle måneder efter akkrediteringens opstart. I forbindelse hermed foretager organisationens eget personale eller kollegaer fra en lignende organisation en evaluering af den hidtidige akkrediteringsproces.

Efterfølgende foretager det eksterne evalueringsorgan en evaluering af organisationens akkrediteringsproces. Organet udarbejder på baggrund heraf en rapport, hvori de analyserer om standarderne er opfyldt. Det eksterne evalueringsorgan kan eksempelvis være IKAS på sundhedsområdet eller Akkreditering Danmark på det pædagogiske område. Rapporten sendes til høring hos evaluanden, hvorefter akkrediteringsorganet sender rapporten videre til akkrediteringsnævnet.

Akkrediteringsnævnet, der består af fagkyndige indenfor den akkrediterede organisations område, vurderer på baggrund af rapporten om organisationen skal 1) tildeles akkreditering, 2) anmodes om yderligere tiltag før organisationen kan akkrediteres, eller 3) afslås akkreditering
 
Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut (KREVI) har på baggrund af de hidtidige danske erfaringer udarbejdet et notat om akkreditering. Heraf fremgår det bl.a. at:

Ledelse og kvalitetsudvikling? 

Vær opmærksom på, at alle metoderne til kvalitetsudvikling bygger på en bestemt ledelsesfilosofi og en bestemt forståelse af, hvordan en arbejdsplads både kan og bør fungere. Det springende punkt bliver, om de krav, som metoderne stiller til arbejdspladsen, matcher de vilkår, krav og ønsker, der er til jeres arbejdsplads i den offentlige sektor.

Ved valg af metode og værktøjer til kvalitetsudvikling kan man bl.a. drøfte følgende spørgsmål:

Medindflydelse og kvalitetsudviklingen?

Nogle af de metoder, som i dag markedsføres overfor kommunerne, nedtoner den bruger- og medarbejderdrevne kvalitetsudvikling til fordel for mere standardiserede modeller og metoder. Disse metoder har ofte fokus på sammenligninger og overblik.

Hvordan kan man i stedet forbedre kvaliteten ved at starte "fra neden"? Hvordan kan både brugere og medarbejdere inddrages i kvalitetsarbejdet - både i forhold til ide, afgrænsning, planlægning, gennemførelse og opfølgning? 

Ressourcer til kvalitetsudviklingen?

Et andet problem er, at kvalitetsmetoderne ofte er så omfattende, at de er meget omkostningstunge at anvende. Udbyttet står ofte ikke i et rimeligt forhold til indsatsen, og metoden bliver en belastning for alle involverede.

Samtidig vil de fysiske og økonomiske rammer under alle omstændigheder have afgørende betydning for, om der kan skabes kvalitet i arbejdet. Man kan uddelegere nok så meget ansvar til medarbejderne, men hvis man samtidig skærer i normeringen, leder det til frustrationer hos medarbejderne.

Et højt arbejdstempo, for lidt personale eller stramme tidsfrister kan give problemer med at overholde regler og standarder, der har betydning for kvaliteten i ydelserne. På et plejehjem kan en lav normering fx medføre, at medarbejderne må nedprioritere den fysiske hjælp eller omsorgsarbejdet.

Kompetenceudvikling og kvalitetsudvikling?

Et andet aspekt ved kvalitetsudvikling er sammenhængen mellem kvalitet af ydelserne og kvalitet i arbejdet. Når man leverer serviceydelser er der en direkte sammenhæng mellem det arbejde, der udføres og kvaliteten af serviceydelsen.

At skabe kvalitet i arbejdet kræver bl.a. at medarbejderne kan bruge og udvikle deres faglighed i det daglige. Derfor er kompetenceudvikling og en god arbejdsorganisering med til at skabe kvalitet i arbejdet - og dermed i den service, der bliver leveret. I næste afsnit vil vi behandle kompetenceudvikling mere grundigt.

Kompetenceudvikling

Kompetenceudvikling er udvikling af faglige, personlige eller sociale kompetencer hos medarbejderne på en arbejdsplads.

Ofte forbindes kompetenceudvikling med kurser og efteruddannelse, men kompetenceudvikling foregår også i det daglige på arbejdspladsen. Vi udvikler os, hver gang vi prøver noget nyt.

Der findes et hav af forskellige definitioner af kvalifikationer og kompetencer, og man kan bruge lang tid på at diskutere, hvad kompetencer egentlig er for en størrelse. På Kompentenceweb.dk arbejdes der med en simpel definition:
"Kvalifikationer er viden, færdigheder eller holdninger. Det kan forstås som det, man stræber efter at bibringe eleverne/de studerende/kursisterne i fx uddannelsessystemet. Kompetencer er at kunne dét, der er nødvendigt for at kunne varetage sine arbejdsopgaver på et højt kvalitativt niveau. Kompetence er måden, man bruger sine kvalifikationer på i praksis, altså evnen til at løse en opgave. Man kan godt have nogle kvalifikationer på papiret - fx et kursus i Microsoft Access databaser - men det er ikke ensbetydende med, at man har kompetencerne til i praksis at arbejde i Access databaser." (Kompetenceweb.dk)

Kompetenceudvikling kan forøge kvaliteten af den ydelse, som den kommunale arbejdsplads leverer. Det sker fx, hvis en pædagog lærer nye metoder til at arbejde med børns læring, eller hvis rengøringsassistenten lærer nye arbejdspositioner, der med tiden kan formindske sygefraværet og brugen af vikarer.

Kompetenceudviklingen kan være en del af en samlet strategi for at udvikle arbejdspladsen. Det er fx tilfældet med uddannelsen til serviceassistent. Serviceassistenter kan fx gøre rent, transportere patienter og apparatur, lave piccolinearbejde og uddele mad på sygehusene i stedet for rengøringsassistenter og portører. Oprettelsen af serviceassistentuddannelsen var både en opkvalificering af medarbejderne og et forsøg på at løse opgaverne på en anden måde.

Kompetenceudvikling kan også være en integreret del af indførelsen af en ny styreform, fordi nye styreformer ofte flytter et større ansvar ud i den enkelte institution. Konsekvensen kan være, at medarbejderne i det daglige skal tage et større ansvar for at nå arbejdspladsens mål. Et sådant ansvar kræver nye kompetencer, og derfor er kompetenceudvikling vigtig.

Kompetenceudvikling starter med kompetenceafklaring. På Kompetenceweb.dk er der et redskab til kompetenceafklaring, som KTO og KL har udviklet i fællesskab. Her er også en række anbefalinger og gode råd til arbejdet med kompetenceafklaring.

Kompetenceafklaring kræver dialog
Det bedste udgangspunkt for kompetenceafklaring er dialog. For det første gør dialog i personalegruppen samt mellem leder og den enkelte medarbejder det lettere for medarbejderne at blive bevidste om egne kompetencer og ønsker for fremtiden. For det andet medfører dialogprocesser en større sandsynlighed for, at medarbejderens jobønsker og organisationens behov og visioner passer sammen.

Selvstyrende grupper

En selvstyrende gruppe er en gruppe medarbejdere, der har et fælles ansvar for at planlægge og lede udførelsen af deres arbejdsopgaver. Selvstyrende grupper er en måde at organisere arbejdet på.

Arbejdsorganisering handler om, at man indfører en ny arbejdsdeling på arbejdspladsen, fx i forhold til hvem der udfører hvilke opgaver. Arbejdsorganisering kan også handle om kompetenceforhold, altså hvem der bestemmer hvad, hvor mange lederniveauer der er i institutionen osv.

I de selvstyrende grupper skal medarbejderne i fællesskab varetage de ledelsesopgaver, som er lagt ud i gruppen. Medarbejderne kan bl.a. få ansvaret for at styre deres eget budget og planlægge ferie og vikardækning.

At en gruppe er selvstyrende indebærer ikke, at hele ledelsesansvaret placeres i gruppen. Det er stadig lederen, der har det overordnede ansvar for, at opgaverne bliver løst tilfredsstillende. Ofte indfører man en rolle som koordinator, som går på skift i gruppen samtidig med, at vigtige beslutninger tages af gruppen i fællesskab. For det er vigtigt, at der ikke opstår en situation, hvor én af medarbejderne i gruppen bliver en slags mellemleder, som styrer gruppens arbejde i forhold til den overordnede leder og kommunen.

I selvstyrende grupper kan det øgede ansvar medføre, at medarbejderne tager større ejerskab for opgaverne og dermed opnår større arbejdsglæde. Selvstyrende grupper kan også hæve produktiviteten i en institution, fordi medarbejderne har en specialviden om, hvordan opgaverne kan løses mest fornuftigt. Der er dog også ulemper ved selvstyrende grupper. Hvis medarbejderne fx ikke har kompetencer til at løse de nye ledelsesopgaver, kan det give stress og en ineffektiv løsning af gruppens opgaver.

Kommunen eller institutionen bør beskæftige sig konkret med gruppens arbejds- og ansvarsområder og give gruppen nogle værktøjer, de kan bruge til at samarbejde, fastsætte mål, samt planlægge og lede arbejdet.

Værdibaseret ledelse

Værdibaseret ledelse handler om, hvordan man leder en arbejdsplads, uanset hvilken struktur eller ramme, der i øvrigt er lagt for arbejdspladsen.

Værdibaseret ledelse fokuserer på at fremme en bestemt kultur på arbejdspladsen ved hjælp af et fælles værdigrundlag. Værdigrundlaget er formuleret enten af ledelsen alene eller af medarbejdere og ledelse i fællesskab. Værdierne skal både gælde indadtil mellem medarbejdere og ledere og udadtil i kontakten med borgere og brugere. Det er meningen, at arbejdspladsens beslutninger og adfærd skal afspejle disse værdier. Værdierne skal også bruges, når arbejdet skal evalueres.

God værdibaseret ledelse er kendetegnet ved, at den er afspejlet i praksis. Dårlig værdibaseret ledelse udstikker nogle værdier, der ligger langt fra praksis på arbejdspladsen. Hvis medarbejderne deltager aktivt i arbejdet med at formulere værdierne, er der større sandsynlighed for, at værdierne kommer til at afspejle organisationen som helhed. Så bliver værdierne brugbare i hverdagen og skaber sammenhæng til det praktiske arbejde. Hvis medarbejderne ikke inddrages i formuleringen, er der risiko for, at de ikke kan genkende værdierne, og så kommer værdierne ikke til at spille en rolle i det daglige arbejde.

 

 

Medarbejderindflydelse på værdigrundlag

Hvordan kan ledelsen så sikre, at medarbejderne kan deltage aktivt i værdiskabelsesprocessen?
LO har været med til at udarbejde projektet "Nye værdier i arbejdslivet". Her påpeges at selve medarbejderdeltagelsen kan antage flere former, der kan kombineres i udarbejdelsen af et fælles værdigrundlag for organisationen:

Værdibaseret ledelse kan være med til at skabe sammenhæng på tværs af en institution, fordi værdierne er fælles for alle medarbejdere og alle vigtige beslutninger. Værdibaseret ledelse har dog den ulempe, at formuleringen af værdierne og omsætningen af værdier til praksis er en tidskrævende proces og kræver særlige kompetencer. Desuden er der en række faldgrupper, når en institution skal ledes efter overordnede værdier. Der skal bl.a. tages højde for: 

Derfor er det vigtigt, at der tages hånd om disse problemstillinger løbende i processen, så de ikke underminere det fremtidige værdigrundlag.

Lean

Lean betyder slank og handler om at øge effektiviteten ved at fjerne "spild" i produktionen af ydelser. Metoden stammer oprindeligt fra Toyota i Japan, men er blevet udbredt til mange forskelligartede virksomheder og organisationer rundt om i verdenen. Lean-tankegangen er især ved at finde fodfæste på sundhedsområdet, men bruges også på andre områder. På et sygehus bruges Lean fx til at fjerne de aktiviteter, der ikke giver patienten værdi. Det kan være ventetider, dobbeltarbejde og fejl. Erfaringer fra Skejby sygehus i Århus viser fx, at det er muligt at nedsætte ventetiderne i et behandlingsforløb med 30 %.

Lean-metoden indeholder tre trin:

Brugen af Lean kan frigøre ressourcer, der i stedet kan bruges til andre opgaver eller til at forbedre kvaliteten i ydelserne. Lean kan også give medarbejderne mere indflydelse. En stor del af Lean-tankegangen bygger nemlig på, at medarbejderne inddrages og tager ansvar for deres arbejdsgange. Da det er medarbejdernes arbejdsprocesser, der er i fokus med Lean, er medarbejderne også de bedste til at finde nye måder at arbejde på, som kan fjerne spildet. Hvis lederen mister fokus eller ikke informerer medarbejderne ordentligt, så kan Lean dog også give anledning til forvirring og stress hos medarbejderne. Det er derfor vigtigt, at det står klart for alle de involverede medarbejdere, hvad formålet med at indføre Lean er.

Det er derfor vigtigt:

Når en arbejdsplads vælger at gennemgå en Lean-proces, er det ofte med en målsætning om at skabe højere kundeværdi, kvalitet og en mere effektiv ydelsesproduktion. Men medarbejdernes indflydelse og medarbejdertrivsel vægter ligeså meget som kvalitet og effektivitet i Lean-tankegangen. Hvis medarbejderne ikke føler sig involverede og trygge ved Lean, kan hele processen blive præget af mistro og frygt, hvilket kan hæmme hele projektet.

Det er vigtigt, at medarbejderne er med i hele Lean-processen. Alle personalegrupper bør være repræsenteret i kortlægningen af de eksisterende arbejdsprocesser og den efterfølgende analyse og diskussion af de nye arbejdsprocesser. Hvis det ikke er tilfældet, får undersøgelsen ikke afdækket alle de behov og muligheder, der måtte være for at ændre arbejdsgangene.

Det er også vigtigt, at medarbejdere insisterer på at blive uddannet i Lean. Det kan fx ske ved, at enkelte medarbejdere fra hver personalegruppe uddannes til at være "forandringsagenter", der fungerer som tovholdere på Lean-processen for deres personalegruppe.

Benchmarking

Ved benchmarking sammenligner man hele eller dele af sin institution med andre institutioner. Man sammenligner præstationer og identificerer de metoder og processer, som leder til de bedste præstationer. Benchmarking skal sikre, at institutioner med mindre gode resultater lærer af dem, der klarer sig bedst.

Der er i princippet ingen grænser for, hvad man kan benchmarke, fx to daginstitutioner i en kommune, daginstitutionsområdet i to forskellige kommuner, arbejdsprocesser, sygefravær, læsehastigheden blandt skolelever osv.

Der er groft sagt to former for benchmarking:

Resultat-benchmarking vil ofte blive fulgt op af en benchmarking af processer. Ved en sammenligning af processer prøver man at finde ud af, hvorfor nogle institutioner skaber gode resultater.

Benchmarking kan bruges til at evaluere eller følge op på et nyt styringsredskab i kommunen. Benchmarking kan dog også være en anledning til, at kommunen indfører et nyt styringsredskab.

Benchmarking har den styrke, at en institution bliver målt i forhold til en anden institution i stedet for i forhold til abstrakte og måske urealistiske mål og krav. På den anden side kan benchmarking forsimple virkeligheden. Mange gange har man ikke blik for den helhed af faktorer, der har betydning for, hvorfor en institution fungerer godt. Endelig måler benchmarking oftere kvantitet end kvalitet. En institution, der producerer mindre end andre institutioner, kan jo godt levere nogle bedre ydelser.

Det er vigtigt at medarbejderne fra starten forsøger at få fastlagt, hvad formålet med en benchmarking skal være, såvel som hvad konsekvensen af en dårlig placering i sammenligningen skal være. Det er også vigtigt at man ikke laver resultat-benchmarking uden også at benchmarke de processer, der fører til de forskellige resultater.