Konkurrence i kommunerne 

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Indledning

OAO-sekretariatet har i denne artikel set nærmere på KL og Konkurrencestyrelsens nye rapport om konkurrenceudsættelse i kommunerne. 

Konference om mere konkurrence

På konferencen var der bl.a. oplæg fra Erik Fabrin, formand for KL og borgmester i Rudersdal Kommune:

Han talte om "Kommunernes konkurrenceudsættelse - på vej mod målet" og understregede bl.a. at andelen af konkurrenceudsatte opgaver i kommunerne har været stigende siden KL og regeringen indgik aftale om at øge konkurrenceudsættelsen til 26,5 %.

Selvom målet således er uforandret, har argumenterne for mere konkurrenceudsættelse ændret sig gennem de sidste år. Således er der nu stor vægt på rekruttering gennem skabelsen af et nyt arbejdsmarked. Kommunernes forventning er, at de gennem øget udlicitering kan tiltrække nye grupper af medarbejdere til et nyt arbejdsmarked for at løse de kommunale serviceopgaver, der ellers ikke ville være medarbejdere til at løse i fremtiden. Dette kombineret med lavere sygefravær, højere motivation og øget effektivitet er en forudsætning for at løse opgaverne ifølge Fabrin. Konsekvensen er bl.a. at kommunerne skal have særlig opmærksomhed på at udbrede udlicitering til de "tunge" velfærdsområder, fx ældreområdet, hvor der vil være de største rekrutteringsproblemer.

Direktør Agnete Gersing, Konkurrencestyrelsen holdt økonomiministerens oplæg på konferencen. Hun talte om veje til øget konkurrenceudsættelse i kommunerne og om resultaterne af økonomi- og erhvervsministeriets undersøgelse af barrierer, jf. nedenfor. Hun fremhævede også behovet for at se på nye områder, når kommunerne skal arbejde med øget konkurrenceudsættelse.

På konference var der desuden en lang række temadrøftelser med fokus på de praktiske erfaringer samt strategier og ønsker til øget konkurrenceudsættelse / mere udbud.

Konferencen blev afsluttet med en debat, hvor to af deltagerne i det kommende udbudsråd var på podiet: Jan Olsen fra KL og Henrik Friis fra DI.

I debatten startede Henrik Friis med at understrege, at der mangler generel dokumentation og analyse af resultaterne af udlicitering. Ikke desto mindre mente han, at man godt kan forfølge målet om øget udlicitering i kommunerne og henviste i den forbindelse til de meget store forskelle mellem kommunerne i udliciteringsgrad. Således ligger Gribskov Kommune på en konkurrenceudsættelse omkring 32%, mens Nyborg Kommune ligger i bunden med 16%. Hertil fremhævede Jan Olsen, at det kommunale selvstyre netop bør give plads til forskellighed, og at gennemsnittet ikke kan være et mål i sig selv.

Ved konferencens afslutning blev det fra salen foreslået, at parterne fik udviklet en generel model for evaluering af udbud - for at imødegå den manglende dokumentation for gevinster ved udlicitering.

Rapport om mere konkurrence

Op til konferencen har KL og Konkurrencestyrelsen offentliggjort en ny rapport om udlicitering. Rapporten har to dele.

I den første del præsenteres en række udvalgte case-historier om udlicitering. De er indsamlet som led i et kommunalt forankret projekt med fokus på øget erfaringsudveksling, og vil blive fulgt op af en eksempelsamling på udbudsportalen. Nedenfor har OAO-sekretariatet set nærmere på de metodiske problemer i denne kortlægning.

Rapportens anden del refererer en undersøgelse, som Konkurrencestyrelsen har stået for. Her forsøger man at kortlægge barrierer for øget konkurrenceudsættelse gennem en interviewrunde med udvalgte kommunale forvaltningspersoner. Denne undersøgelse har OAO-sekretariatet ligeledes set nærmere på.

Kort resume af rapportens overordnede konklusioner

I rapporten konkluderes det først og fremmest at der er et betydeligt potentiale for øget konkurrenceudsættelse i kommunerne. Det begrundes med (som Henrik Friis fra DI var inde på ved konferencen) at der kan spores meget store forskelle i kommunernes konkurrenceudsættelse.

Desuden konstateres det, at mange kommuner simpelthen vælger ikke at konkurrenceudsætte deres opgaver, fordi politikkerne i kommunen ikke mener, at opgaven skal udføres af eksterne leverandører. Det problematiseres også, at mange kommuner slet ikke foretager en vurdering af opgavers udbudsegnethed, af mulige leverandører og af økonomiske gevinster ved konkurrenceudsættelse af deres opgaver.

For at opnå en vellykket konkurrenceudsættelse anbefaler rapporten, at det er vigtigt at lave et grundigt forarbejde inden opgaven udbydes. Her er det bl.a. vigtigt at trække på andres erfaringer med konkurrenceudsættelse. Der er ligeledes vigtigt, at politikkerne er villige til at udbyde opgaverne og derefter støtter op om udbudsprocessen.

For at opnå en vellykket proces er det ligeledes ifølge rapporten vigtigt med et højt kommunikations- og informationsniveau i forhold til de berørte medarbejdere. Her lægges der vægt på åbenhed omkring processen og tæt dialog mellem medarbejderne og forvaltningen. Derudover vurderes det at være hensigtsmæssigt, "at medarbejderne ikke fratages goder som følge af en eventuel virksomhedsoverdragelse".

Generelle metodiske problemer

Der er en række metodiske valg i rapporten, der er problematiske. Det er bl.a. problematisk, at det kun er arbejdsgivererfaringer(forvaltningspersoner), der refereres fra i de udvalgte case-historier og i interviewundersøgelsen. Der mangler altså både medarbejder- og brugererfaringer, for at give et retvisende billede af den oplevede udbudsproces, arbejdsvilkår, service, m.m.

Man skal også være opmærksom på, at kommunerne der er udvalgt, har en konkurrenceudsættelsesgrad (PLI) på det pågældende område, der er højere end eller i nærheden af PLI'en for kommunerne i gennemsnit. Denne udvælgelse er foretaget på baggrund af en antagelse om, at en høj PLI er udtryk for, at de udvalgte kommuner er gode til at konkurrenceudsætte de beskrevne opgaver.(Konkurrencestyrelsen 2008, s. 71).

Det er altså ikke et repræsentativt udsnit af alle 98 kommuner, men snare et nøje udvalgt udsnit af kommunerne, der styrker de politiske budskaber i rapporten. Lidt firkantet kan man sige, at med udvælgelsen risikerer man at spørge de kommuner, der netop ikke er konkurrencedygtige, mens man ikke inddrager de kommuner, der har en lavere udliciteringsgrad, netop fordi de er konkurrencedygtige! Det giver naturligvis en skævhed i forhold til at kortlægge erfaringer med konkurrenceudsættelse - eller med at sammenligne privat og offentlig opgavevaretagelse.

Metodiske problemer ved undersøgelsen af potentialer og barrierer

Rapporten kommer med følgende udsagn om kommunernes mangelfulde konkurrenceudsættelse: "I mange kommuner konkurrenceudsættes opgaver ikke, fordi kommunen ikke foretager en vurdering af opgavers udbudsegnethed, herunder vurdering af markedet for mulige leverandører og muligheder for økonomisk gevinst."(Konkurrencestyrelsen 2008, s. 9).

Dette udsagn understøttes dog ikke entydigt i rapporten. Ifølge figur 2.4 er det 'kun' er 23 procent af kommunerne, der "i vidt omfang" foretager en vurdering af ikke-udbudte opgavers udbudsegnethed, mens 42 procent af kommunerne vurderer ikke-udbudte opgavers udbudsegnethed "i begrænset omfang".

Det betyder, at 65 procent eller totredjedele af kommunerne, der i vidt eller begrænset omfang vurderer ikke-udbudte opgavers udbudsegnethed!

Det er også bemærkelsesværdigt, at der hverken i rapportens boks 1.1: Kommunal konkurrenceudsættelse - potentialer og barrierer, eller i figur 2.3: Vigtige årsager til at opgaver ikke bliver konkurrenceudsat nævnes økonomiske barrierer. Det er ellers netop de økonomiske og ressourcemæssige forhold i indkøbsafdelingen i kommunerne, der vurderes som den største barriere for udbud af de indkøbsansvarlige (Bilagsfigur 2.2.).

Det er ligeledes problematisk, at figur 2.5: Kommunernes vurdering af muligheden for økonomisk gevinst ved konkurrenceudsættelse kan være misvisende.

Det spørgsmål, der er blevet besvaret, lyder: "Oplever du, at kommunen, inden en opgave udbydes, undersøger, om der er økonomiske gevinster forbundet med at få eksterne leverandører til at løse kommunens opgaver?"

Der svares altså kun på, om der foretages en vurdering inden opgaverne udbydes, og ikke på om kommunerne forventer en økonomisk gevinst ved konkurrenceudsættelse.

Metodiske problemer ved præsentationen af de udvalgte cases

Som nævnt ovenfor er de udvalgte case-historier ikke udtryk for en repræsentativ udvælgelse af kommunale erfaringer med udbud. Det er for så vidt i orden, når case-samlingen skal beskrive "best practice". Alligevel kan der være en række problemer forbundet med at drage konklusioner ud fra casene.

Det skyldes en række forhold:

  • Eksemplerne er kun belyst ud fra de ansvarlige lederes vurdering. Der er ikke inddraget andre interessenter i beskrivelsen. Her er det bl.a. problematisk, når en forvaltningsperson/leder udtaler sig på vegne af berørte medarbejdere, med henblik på hvorledes de(medarbejderne) har oplevet selve udbudsprocessen og den konkrete udlicitering. Denne problematik kan bl.a. genfindes i case 3.9, 3.10og 3.13.

Derudover er der en række andre problematiske forhold ved de udvalgte cases:

  • Eksemplerne er ikke alle lige velbelyst, eksempelvis i forhold til økonomiske effekter. Det gør det bl.a. sværere at sammenligne på tværs.
  • Eksemplerne sammenstilles ikke med alternative løsninger/erfaringer, selvom det i rapporten påpeges at der ved konkurrenceudsættelse ikke er nogen fortrukken løsningsmodel, så længe der er konkurrence mellem flere udbydere. Sammenhæng mellem årsag og effekt er derfor svær at bedømme.
  • Eksemplerne viser ligeledes ikke alternative forløb for konkurrenceudsættelse i andre kommuner, der kan øge sammenligneligheden på tværs. Der er eksempelvis ikke et eksempel, hvor kommunen fra første udbud har valgt at beholde opgaven selv på baggrund af et kontrolbud. Der er desuden kun fire case-eksempler, hvor det nævnes at kommunerne overhovedet har udarbejdet et kontolbud.

Til ros for eksempelsamlingen skal dog tale, at både gode og dårlige erfaringer er søgt belyst, og at eksemplerne på en række punkter viser uløste problemer ved udbud og udlicitering. Det gælder eksempelvis følgende:

Case 3.3 om jobplacering af flygtninge og indvandrere i Århus Kommune: "Kommunen slipper desuden for medarbejder- og lønforpligtelser, hvilket er særligt gunstigt ved større konjunkturændringer."

Case 3.16 om biblioteksdrift i Kolding Kommune: "Kommunen har måttet affinde sig med, at den private leverandør ofte udskifter sit personale. Efter kommunens vurdering, skyldes problemet formentligt, at leverandøren har undervurderet tidsforbruget på opgaven, og at kontrakten ikke dækker ved høje lønstigninger. Også et generelt lavt lønniveau på området, der fører til problemer med rekruttering og fastholdelse af kvalificerede medarbejdere og ledere, kan have medvirket."

Sekretariatets opsamling

Der er ingen eller kun meget beskeden dokumentation for, at udbud og udlicitering generelt giver en positiv effekt - bedre og billigere service eller mere for pengene. Rapporten som helhed hjælper ikke på det billede.

Alligevel fastholder regeringen og KL et måltal om øget konkurrenceudsættelse. Argumentet er bl.a. at man jo ikke på forhånd har lagt sig fast på en udlicitering, men kun ønsker at måle, om et privat alternativ er bedre end den offentlige opgavevaretagelse. Det argument runger hult, når der samtidig er opstillet barrierer for lige konkurrence, når kommunerne i mange tilfælde fravælger muligheden for at give kontrolbud, når "god praksis" kun indeholder eksempler på egentlig udlicitering og når udvælgelsen af "mønsterkommunerne" sker udelukkende ud fra udliciteringsgraden.

Det er desuden bemærkelsesværdigt, at det kun er i ca. halvdelen af de specielt udvalgte cases i rapporten, at kommunerne tilkendegiver, at de har opnået en konkret besparelse ved at udlicitere opgaven til en privat leverandør. Det er bemærkelsesværdigt få, når kommunerne stræber efter 'den økonomisk mest fordelagtige løsning'. Det sætter også spørgsmålstegn ved udsagnet om, at der eksisterer et enormt økonomisk besparelsespotentiale ved konkurrenceudsættelse og udlicitering i den kommunale sektor.

En væsentlig konklusion fra konferencen om konkurrenceudsættelse er, at der mangler generel dokumentation for effekt. Der mangler desuden udvikling af metoder og krav til evaluering af konkurrenceudsættelse, udbud og udlicitering. Her viser konferencen samtidig, at en evaluering af udlicitering m.v. skal have fokus på mange parametre: samlet økonomi, effektivitet, finansiering og ikke mindst betydningen i forhold til at kunne fastholde og tiltrække arbejdskraft til at løse de offentlige opgaver.

Vi skal fortsat arbejde for mere udlicitering og flere udbud i den offentlige sektor. Det mener i hvert fald KL og Regeringen, der følger arbejdet med at nå måltal for øget "konkurrenceudsættelse" i økonomiaftalerne.

Måltallet for øget "konkurrenceudsættelse" (det såkaldt "IKU") - skal nås på trods af stor enighed om, at der mangler dokumentation og evaluering for at kunne bedømme effekten af øget konkurrenceudsættelse og udlicitering.

Et af midlerne er en ny eksempelsamling på udbudsportalen. Et andet er etableringens af et nyt udbudsråd, der ligeledes skal have fokus på erfaringsopsamling og formidling.

Det var hovedbudskaberne på en konference den 31. oktober 2008, arrangeret af KL og Konkurrencestyrelsen og i en ny rapport fra parterne bag konferencen.

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk