Sorry: Gevinster ved udlicitering er tvivlsomme

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Af konsulent Per Brøgger Jensen, OAO, og cheføkonom Kai Vangskjær, 3F

Indledning

Kan man virkelig spare 15-20 mia. alene ved at udlicitere mere? Og hvad er effekten af offent-lig-private partnerskaber? Hvor kommer tallene fra, og kan man stole på dem? En ret ny rap-port konkluderer, at effekten af udlicitering er baseret på gætterier. Rapporten blev foretaget for og omtalt af FTF den 3. september. Samme konklusion kommer vi til i den følgende erfa-rings- og analyseopsamling.

Hvad siger erfaringerne?

I det følgende vil vi se nærmere på nogle af de undersøgelser, der har belyst økonomien ved OPP og ved traditionel udlicitering. Vi ser på både danske og udenlandske undersøgelser, men der er ikke tale om en fuldt dækkende, videnskabelig analyse men alene et bidrag til det sam-lede billede.

I den forbindelse ser vi også på erfaringerne med det måske hidtil største OPP-projekt London Underground til en værdi af 15,7 mia. pund. I Londons undergrundsbane hører man ofte "Mind the gap between the train and the platform" (pas på hullet mellem tog og perron). The Econo-mist har omskrevet den velkendte advarsel til "Mind the money gap" som overskrift på en arti-kel om problemerne med Englands største offentlig-privat-partnerskabs-projekt, OPP. En dyre-købt erfaring af, at undergrundsbanen hverken blev billigere eller bedre.

Erfaringerne med traditionel udlicitering viser desuden, at man ikke kan fremvise bred doku-mentation for hverken omkostningseffektivitet eller kvalitetssikring. Det gælder såvel i Dan-mark som i udlandet.

Udlicitering af offentlige opgaver bygger mere på påstande end realiteter. En meget sejlivet påstand er, at servicen ikke bare bliver billigere men også bedre, når private virksomheder overtager udførelsen af offentlige opgaver.

Et aktuelt eksempel på det er en udliciteringssag i Odense Kommune, hvor rengøringen på sko-lerne skal udliciteres. Rengøringsassistenterne mente af flere grunde at det er en dårlig ide, og inviterede rådmand Jane Jegind (V) til et møde om sagen. Men inden mødet havde fundet sted, udtalte rådmanden til 3F´s elektroniske netavis, at udliciteringen bør gennemføres, fordi hun er af den opfattelse, at "drift og ledelse af rengøring ikke er en kommunal spidskompetence. Det er der private firmaer, der har specialiseret sig i, og det er de bedst til". Det er vores påstand, at rådmandens indstilling er baseret på tro og ikke viden.

Vi begynder med de danske erfaringer:

Problematisk dansk analyse

Tre danske økonomer 1 fik i 2007 offentliggjort en artikel i et internationalt tidsskrift om om-kostningerne ved offentlig produktion sammenlignet med privat produktion af rengøring i dan-ske kommuneskoler. Tallene er fra 1998.

Artiklen er blevet berømt i Danmark, fordi undersøgelsen viser, at det offentlige kan spare 25 pct. ved udlicitering. CEPOS har alene på baggrund af denne undersøgelse påstået, at udlicite-ring af offentlige opgaver vil kunne give besparelser på 15-20 milliarder.

CEPOS glemmer dog en række væsentlige mellemregninger:

  1. Analyseresultaterne kan ikke umiddelbart generaliseres. De bygger udelukkende på rengøring i kommuneskoler, og det er ikke i undersøgelsen sandsynliggjort, at resulta-terne kan overføres til andre offentlige opgaver.

  2. Analysen bygger på otte år gamle oplysninger. Der er sket meget siden.

  3. Analysen bygger på en række forudsætninger, som svækker forfatternes langt mere af-dæmpede konklusioner.

Det skal understreges, at økonomernes konklusion er, at hvis al rengøring i de danske skoler blev overtaget af private, så ville man spare 25 pct. af omkostningerne i 1998.

Den primære årsag er, at det offentlige ikke udnytter de økonomiske stordriftsfordele, fordi der - ifølge forfatterne - eksisterer en såkaldt velfærdskoalition. Denne koalition, der består af borgere, som enten er offentligt ansatte eller modtagere af indkomstoverførsler, kan nemlig forhindre politikerne i at skære ned.

De samlede omkostninger pr. skole til rengøring sammenlignes i undersøgelsen med skoler, hvor kommunerne selv klarer jobbet og med skoler, hvor rengøringen er udliciteret.

Desværre er omkostningerne ikke opdelt på de forskellige hovedposter, og det kan ikke ses, om de omkostninger der er forbundet med selve udbudsprocessen, omkostninger der er for-bundet til det administrative apparat (bestillerenheden), omstillingsomkostninger og det kon-trolapparat, som det er nødvendigt at opbygge i kommunerne, er indregnet i de samlede om-kostninger. Det betyder f.eks., at forskelle i aflønningen ikke kan aflæses.

Relativt højere lønomkostninger pr. time er ikke nødvendigvis udtryk for ringere effektivitet. Det kan være udtryk for, at kommunalbestyrelsen ønsker, at ansatte i rengøringen skal have en anstændig løn, eller at man i langt højere grad prioriterer et godt arbejdsmiljø for at opnå en høj kvalitet. Om det er tilfældet, kan undersøgelsen ikke give noget svar på.

I undersøgelsen spiller rengøringskvaliteten en stor rolle. Man tager dog ikke udgangspunkt i den faktiske kvalitet men i den kvalitet, som er aftalt i de indgåede kontrakter. Det vil sige, at man forudsætter, at rengøringskvaliteten opfyldes i kontraktperioden og ikke ændrer sig.

Det er en meget heroisk forudsætning. Ikke mindst når vi ved, at mange kommuner har været utilfredse med den rengøring, private firmaer har udført. Konsekvensen har i mange tilfælde været, at rengøringen er blevet tilbageført til kommunen. Såvel KL som Det Kommunale Kartel har ved tidligere lejligheder peget på det store antal kontrakter netop på rengøringsområder, der ender med en "indlicitering".

En samlet vurdering af forfatternes analyseresultater lyder, at de skal tages med et gran salt. Og selv om man accepterer undersøgelsens resultat, nemlig at rengøringen er dyrere i de kommuner, som selv udfører arbejdet, end i de kommuner hvor private udfører det, så kan re-sultaterne ikke overføres til andre offentlige opgaver hverken i tid eller sted.

Vi vil herefter se nærmere på de udenlandske erfaringer, herunder projektet med London Un-derground:

London Underground - frem og tilbage mellem offentlig og privat

I 2003 indgik man en 15,7 mia. pund stor og 30 år lang OPP-kontrakt om renovering og drift af to tredjedele af undergrundsbanen. Forsinkelser, konkurser og en kæmpe ekstraregning har siden fulgt i kølvandet på kontrakten, der blev lanceret som et stort prestigeprojekt for offent-lig-privat samspil. Konklusionen i England er, at man havde været bedre stillet, hvis anlægsop-gaven var blevet organiseret som en traditionel opgave og ikke som OPP med privat finansie-ring og privat driftsansvar oveni. Og slutresultatet er efter en lang periode med usikkerhed om den fremtidige drift, at hele opgaven med udgangen af maj i år blev ført tilbage til offentligt ejerskab.

Tilhængere af OPP vil sikkert hævde, at en enkelt svale - om end nok så stor - ikke tegner det samlede billede af erfaringerne med OPP. Flere undersøgelser og analyser af OPP og af traditi-onel udlicitering har jo gentagne gange bevist, at man kan spare milliarder. Eller har de?

I analyser og rapporter om London Underground - OPP fra bl.a. parlamentets transportudvalg i 2008 bliver det fastslået, at hovedproblemet med ekstraregninger, dårlig styring samt partne-re, der går konkurs, skal findes i problemerne med at overføre risikoen til de private partnere.

De offentlige partnere stiller et sikkerhedsnet op for projektet, og de betaler prisen i form af ekstraregninger, fordi de ikke kan gennemføre projektet uden at fastholde partnerskabet. Det er ikke muligt at bryde ud af aftalerne og finde andre leverandører, som man ville gøre ved traditionelle aftaler, hvis aftalerne ikke bliver overholdt.

Denne afhængighed med et langt og ubrudt partnerskab er netop kernen i OPP og det, der får økonomien til at skride uden mulighed for at gribe ind. 2

OPP i England - besparelser betalt af medarbejderne?

Med udgangspunkt i rapporter fra bl.a. Arthur Andersen (2000) og i "PFI: meeting the

investment challenge", 2003 (www.hm-treasury.gov.uk) er det blevet fremført, at det samlede bil-lede af OPP viser, at OPP-projekter har lettere ved at holde økonomien end traditionelle kon-trakter, hvor det offentlige selv har ansvaret for gennemførelsen.

Det er muligvis rigtigt i den forstand, at kontrakterne sjældent er gået så galt som for London Underground. Problemet med denne konklusion er dog, at den bygger på to antagelser, som flere uafhængige analyser ikke giver medhold:

For det første er det alt andet lige lettere at holde en kontrakt, hvor usikkerheden er betalt på forhånd som en slags forsikringspræmie oven i de direkte omkostninger. Men det skal ses i lyset af, at det oftest er billigst for offentlige myndigheder at være selvforsikrende - det vil si-ge selv at løbe hele eller dele af risikoen frem for at betale andre for det.

I den ideelle verden skal en OPP-kontrakt dele risikoen mellem offentlig og privat, så man hver tager den del, man er bedst til at håndtere. Men i realiteten betaler den offentlige part ofte overpris for denne risikodeling. Bl.a. OECD har sat spørgsmålstegn ved denne type risikode-ling.3

For det andet bygger antagelsen på, at kvaliteten er lige så god eller bedre ved OPP. Eller med andre ord, at man sparer penge ved at være mere effektiv og ikke ved at slække på kvali-tet eller ydelser. I den forbindelse er det særligt interessant at se på, om besparelserne kom-mer af dårligere løn- og ansættelsesforhold for medarbejderne.

Her kan man naturligvis hævde, at det netop er argumentet for en udlicitering, at man som of-fentlig myndighed får mulighed for at købe ydelserne billigere, end man ellers ville kunne alene ved at give de ansatte, der leverer ydelserne, dårligere løn, dårligere arbejdsmiljø og usikre ansættelsesforhold. Men det er ikke er argument, der indtil videre har fyldt så meget i de dan-ske argumenter for OPP.

Både danske og udenlandske undersøgelser viser, at der kan være store problemer for medar-bejderforholdene ved udlicitering, hvis man ikke som udbyder aktivt medvirker til at fjerne eller minimere disse problemer.

Det skal dog bemærkes, at udliciteringer oftest er lønneutrale i Danmark. En undersøgelse, som SiD udførte i 2003 viste dog, at i de situationer, hvor udliciteringer ikke er lønneutrale, så fører de som regel til lavere løn til medarbejderne.4

Mere sikkerhed, højere omkostninger

Det generelle forhold mellem kvalitet og pris/omkostninger er i flere omgange belyst af den australske professor Graeme Hodge. Han har bl.a. kortlagt og samlet en lang række selvstæn-dige evalueringsstudier og kortlægninger fra bl.a. England, Australien og USA.

Analyserne fra Graeme Hodge viser et generelt billede med mindre, samlede besparelser ved OPP.5

Andre analyser fra England peger dog på, at erfaringerne med OPP er endnu mere blandede. Det gælder bl.a. flere studier af OPP i sundhedsvæsenet.6 I disse analyser peges bl.a. på de muligheder, der ofte vil være indbygget i kontrakterne for at hæve finansieringsomkostninger-ne undervejs i den lange kontraktperiode, herunder omkostninger forbundet med refinansiering ved ejerskifte undervejs i perioden, usikkerhed om reel risikooverflytning til de private samt omkostninger forbundet med lavere fleksibilitet. Samlet argumenterer de engelske studier for, at øget budgetsikkerhed bliver opvejet af, at de samlede omkostninger er højere.

Er der penge at spare på vejområdet ved OPP?

I en analyse af OPP udført for den europæiske investeringsbank, som traditionelt har støttet en lang række OPP-projekter specielt i Østeuropa, lyder konklusionen også, at besparelserne ved OPP i forhold til traditionelle anlægsopgaver er meget usikker.

Rapporten konkluderer, at de samlede direkte omkostninger ved vejprojekter er 24 % højere end traditionelle offentlige investeringer. Men denne forskel svarer stort set til den gennem-snitlige budgetoverskridelse i det offentlige regi.

Med andre ord er der samlet set ikke penge at spare i forhold til investeringsomkostningerne ved OPP. Man betaler blot for, at den private part overtager risikoen.

Vi vil tilføje, at artiklen tager forbehold i forhold til de samlede omkostninger over hele kon-traktperioden, idet den ikke undersøger, om driftsomkostningerne til gengæld skulle blive lave-re ved OPP.7

Har England løst problemet med forskellige ansættelsesforhold?

I England har "National Audit Office" set på problemerne med ændringer i løn- og ansættelses-forholdene, som er nævnt ovenfor.

I en rapport fra marts 2008 8 er konklusionen på baggrund af en analyse af mere end 15.000 virksomhedsoverdragne medarbejdere:

  • At medarbejderne fra start bliver beskyttet af virksomhedsoverdragelsesloven - dvs., at der ved overdragelsen er (om end mindre) lønforskelle mellem de tidligere offentligt ansatte og deres privatansatte kolleger.
  • At forskellene yderligere udlignes over en årrække.
  • At en betydelig andel af de tidligere offentligt ansatte forlader virksomhederne efter overdragelsen, heraf siger et flertal selv op.

Analysen er udført, efter at der i England har været særlig fokus på de problemer, der opstår ved at have to parallelle lønsystemer hos leverandørerne som følge af de regler, som er indført med virksomhedsoverdragelsesloven - både i England og i Danmark.

Undersøgelsen præsenterer desuden de ordninger, man gennem en årrække har indført i Eng-land for at undgå problemerne med et " tosporet ansættelsesforhold" ved at fastholde offentli-ge løn- og ansættelsesforhold for alle medarbejderne:

  1. I sundhedsvæsenet (NHS) har man siden 2001 anvendt en udlånsordning, hvor det of-fentlige sundhedsvæsen fortsat ansætter medarbejderne efter de offentlige overens-komster, men derefter udlåner dem til de virksomheder, der gennem partnerskab med HNS løser serviceopgaver.
  2. For lokale myndigheder har man fra 2003 fulgt en særlig "code of practice" fra vice-premiereministerens kontor, der skal sikre, at alle medarbejdere ansat hos leverandø-rerne efter en udlicitering eller i forbindelse med et OPP får tilbudt vilkår, der "samlet set ikke er mindre favorable end dem, der er fastlagt i den offentlige sektor". Ordnin-gen er fra 2005 udvidet til hele den offentlige sektor og er fulgt af en særlig klage- og forhandlingsadgang, hvor den offentlige partner er pålagt et medansvar for at sikre an-sættelsesforholdene.

Begge disse ordninger giver - i hvert fald på papiret - en bedre og mere langtidsholdbar løs-ning, end de ordninger man kender fra en række kommuner i Danmark (København, Århus, Frederiksberg m.fl.). De danske ordninger er gode til at sikre de nuværende offentligt ansatte mod forringelser, men fastholder en "tosporet" arbejdsstyrke ved ikke at stille krav til nyan-sættelser.

Er der mere udlicitering i England?

Undersøgelsen fra The Audit Office, som vi har omtalt ovenfor, henviser til en anden analyse af udlicitering,9 der skulle angive den samlede udliciteringsgrad i England til at være omkring 9 %.

Andre undersøgelser peger dog på, at en væsentlig højere andel af velfærdsopgaverne løses af private eller "non-profit"-organisationer. Her er den samlede andel opgjort til omkring 32 % af de offentlige udgifter på området "velfærdsservice", hvilket svarer til 5,7 % af BNP.10 Til sam-menligning nævnes i denne undersøgelse, at Sverige er landet med den største "velfærdsindu-stri" på godt 6 % af BNP.

Det tyder således på, at myten om det engelske forspring målt i privat andel ikke er helt kor-rekt. Med alle forbehold for opgørelsesmetoder og forskelle i den generelle opgavefordeling mellem den private og den offentlige sektor er der ikke milevid forskel i udliciteringsgraderne.

Kan mere OPP og udlicitering betale sig?

Kan det betale sig for den offentlige sektor at øge udliciteringsgraden og udbrede anvendelsen af OPP? Det korte svar er: Næppe!

Hvis den private sektor ikke konkurrerer på dårligere løn og arbejdsvilkår, og hvis der er reelt tale om lige konkurrence giver udlicitering ingen eller kun mindre besparelser. Det viser både danske og udenlandske erfaringer.

Dårligere teknologi i den offentlige sektor grundet manglende investering(smuligheder) og dår-lig økonomistyring har dog tidligere hæmmet de offentlige arbejdspladser i konkurrencen med private.

Men omstilling og udvikling i den offentlige sektor er godt på vej til helt at fjerne disse forskel-le. Eksempelvis vil overgangen til omkostningsbaserede budgetter og større decentralisering af beslutningerne give bedre muligheder for at finansiere investeringer i effektiv teknologi og bygninger.

Samlet vurderer vi, at udviklingen i den offentlige sektor siden den danske undersøgelse sam-lede data sammen i 1998 har betydet, at forskellene i konkurrenceevne stort set er forsvundet.

Flere faktorer kan endda medvirke til en konkurrencefordel for den offentlige arbejdsplads: 

  1. Kompetence og viden er opsamlet i det offentlige hos medarbejderne. Kun gennem ud-nyttelse af den viden kan opgaverne effektiviseres. Det kræver fastholdelse af medar-bejderne, hvilket er vanskeligt ved udlicitering.
  2. Der er ikke behov for korttidsgevinst. Det giver bedre mulighed for langsigtet optime-ring.
  3. Der er ikke behov for langsigtet overhead, som ofte vil være resultatet for private mar-keder, der ikke fungerer optimalt, som de netop sjældent gør på de offentlige opgaver.

Krav til politikerne ved udbud og udlicitering

Uanset de økonomiske resultaterne er det værd at understrege, at udbud og udlicitering ikke bør forringe forholdene for hverken brugerne eller medarbejderne. Men det kræver, at beslut-ningstagerne i den offentlige sektor lever op til en række krav, når de beslutter, hvordan opga-verne fordeles mellem den offentlige og den private sektor:

  • Der må ikke konkurreres på prisen alene. Kvaliteten af den offentlige service skal sikres.
  • Der må ikke konkurreres på løn- og ansættelsesvilkår eller dårligt arbejdsmiljø. Der må ikke ske forringelser for de ansatte alene som følge af en udlicitering.
  • Den offentlige udfører skal have mulighed for at konkurrere på lige vilkår med de priva-te tilbudsgivere. Der skal altid udarbejdes et kontrolbud.
  • Medarbejderen skal inddrages i udbudsprocessen, og det må undersøges, hvordan medarbejderne fortsat kan få medindflydelse på arbejdet efter en eventuel udlicitering.

Fakta om udlicitering og OPP

Udlicitering bliver reguleret af en detaljeret kontrakt om en offentlig serviceydelse. Hvor entre-prise typisk angår byggeri, bruges udlicitering ved leveringen af andre serviceydelser. En kon-trakt kunne f.eks. lyde på, at en skolegård skal fejes to gange ugentlig med fejemaskine, og græsset klippes med en motorplæneklipper.

Udliciteringer på alle områder skal som hovedregel udbydes, hvis projektets værdi overskrider en bestemt tærskelværdi.

Offentlig Privat Partnerskab (OPP) er en metode til at håndtere større projekter om design, fi-nansiering, byggeri, drift, vedligeholdelse og serviceydelser som én samlet opgave. Parterne har et fælles ansvar over for projektet i modsætning til traditionel udlicitering, hvor ansvaret er delt mellem parterne. Der skal f.eks. leveres et sygehus, som er i god stand gennem en år-række - også ved kontraktperiodens udløb. I forhold til økonomien i projektet kan OPP bygge på, at den offentlige og den private part deler både gevinster og risici ved samarbejdet.

OPP vil primært kunne bruges i forbindelse med kombinerede byggeri- og driftsprojekter.

Der er kun meget få danske erfaringer med OPP. Det skyldes, at der er store omkostninger forbundet med at etablere samarbejdet. En tommelfingerregel siger, at projektet skal være på mere end 100 mio. kr. Erhvervs- og Byggestyrelsen har endda ved nogle lejligheder opjusteret anbefalingerne til projekter på 200 eller 300 mio. kr. Man kan dog evt. samle flere byggerier under et projekt for at nå op på en stor samlet projektsum.

Det offentlige indgår typisk en aftale med et selskab, som er oprettet til lejligheden. Kontrakten løber for en meget lang årrække - f.eks. 30 år. Selskabet består af en bank, som finansie-rer byggeriet, et entreprenørfirma, som planlægger og udfører byggeriet, og et driftsfirma, som står for den efterfølgende vedligeholdelse.

 Kilder

1 Paldam, Christoffersen og Wurtz, Public Choice 130:311-328

2 Se bl.a. The London Underground and the Public-Private Partnership Agreement, 31. marts 2008, House of Commons, transport Committee.

3 In pursuit of risk sharing and value for money, OECD 2008

4 "Effekter af udlicitering", 2003. Deloitte & Touche for SiD

5 Se bl.a. Hodge 2000: "Privatization"

6 "The cost of using private finance to build, finance and operate hospitalts", Jean Shaoul et.al, Public money & management, april 2008. Og tilsvarende analyse af Allyson Pollock et.al.: "Pri-vate finance and "value for money" in NHS hospitals", MBJ 2002.

7 Economic and Financial Report 2006/01: "Ex ante construction costs in the European road sector: A comparison of public-private partnerships and traditional public procurement", EIB 2006.

8 Protecting Staff in PPP/PFI deals

9 "UK public sector outsourcing - the big picture to 2008-09", 2006 (op.cit. "Protecting Staff in PPP", 2008, s. 1).

10 "Public Services Industry Review: Understanding the public Services Industry", D. Julius, 2008

 

 

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk