Ingen dokumentation for store besparelser ved udlicitering

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

 

Indledning

Konkurrencestyrelsens konkurrenceredegørelse 2009 sætter bl.a. fokus på konkurrencen om offentlige opgaver. Problemet med redegørelsen er, at Konkurrencestyrelsen konkluderer på baggrund af få undersøgelser og usikre oplysninger. I det følgende gennemgår OAO's sekretariat Konkurrenceredegørelsens fokus på udlicitering og perspektivere dens overordnede konklusioner om behov for mere udlicitering.

Redegørelsens konklusion er, at der kan opnås besparelser på 6-700 mio. kr. ved yderligere udlicitering i kommunerne. Redegørelsen berører ikke konkurrencens betydning for kvalitet i opgaveløsningen, men den peger på et langt mere begrænset besparelsespotentiale end de ca. 15 mia. kr., CEPOS tidligere har fremført 1).

Det private erhvervsliv støtter ikke overraskende op om behovet for yderligere udlicitering. Senest har Dansk Industri (DI) frembragt et regnestykke, der viser, at hvis alle offentlige instanser var lige så gode til at udlicitere som de bedste ville det medføre et nyt marked på 100 mia. kr. for private leverandører. 2)

Problemet med redegørelsen er, at Konkurrencestyrelsen konkluderer på baggrund af få undersøgelser og usikre oplysninger. I det følgende gennemgår OAO's sekretariat Konkurrenceredegørelsens fokus på udlicitering og perspektivere dens overordnede konklusioner om behov for mere udlicitering.

OAO's erfaringsopsamling af danske og internationale erfaringer (2008) viser, at man ikke kan fremvise bred dokumentation for omkostningseffektivitet eller kvalitetssikring (se nærmere i notat fra 2008: Sorry, gevinster ved udlicitering er tvivlsomme). Og denne seneste redegørelse fra Konkurrencestyrelsen har ikke ændret ved dette.

Konkurrencen om offentlige opgaver

Konkurrencestyrelsen kortlægger i redegørelsen den samlede udliciteringsgrad i den offentlige sektor og peger på "et betydeligt besparelsespotentiale".

Redegørelsen påviser, at statens konkurrenceudsættelse af opgaver i 2008 faldt med 0,3 procentpoint, således at 24,5 pct. af de opgaver, der kan konkurrenceudsættes, i dag bliver det. Tallet dækker over store forskelle mellem de enkelte ressortområder. Mens Integrationsministeriet har udliciteret 51 pct. af opgaverne, er det tilsvarende tal for Fødevareministeriet 17 pct. Konkurrencestyrelsen påpeger, at omfanget af ministeriernes myndighedsopgaver er en vigtig faktor i forhold til, hvor meget det enkelte ministerium kan udlicitere.

Mens der på statens områder er en marginal tilbagegang, er kommunernes konkurrenceudsættelse af opgaver steget med 1,1 procentpoint, således at der i 2008 blev konkurrenceudsat 24,8 pct. af de egnede opgaver. Regeringen og KL har aftalt, at kommunerne i gennemsnit skal konkurrenceudsætte 26,5 af de konkurrenceegnede opgaver i 2010.

Store forskelle mellem kommunerne

Der er store forskelle kommunerne imellem på, hvor meget de konkurrenceudsætter. Hvor de mest ivrige kommuner konkurrenceudsætter mere end 30 pct. af de konkurrenceegnede kommunale opgaver, er det tilsvarende tal for de mest tilbageholdende kommuner under 18 pct. Graden af konkurrenceudsættelse er, ifølge Konkurrencestyrelsen, især betinget af den politiske vilje i den enkelte kommune.

Forskellene er også store, når man ser på, hvilke driftsområder kommunerne konkurrenceudsætter. Mens hele 51 pct. af de kommunale forsyningsopgaver konkurrenceudsættes, er tallet for sundhedsområdet kun 14 pct.

Udbredelsen af frit-valgs-ordninger har, ifølge Konkurrencestyrelsen, været en medvirkende årsag til, at stadig flere opgaver konkurrenceudsættes og udliciteres i kommunerne. På fire år er andelen af borgere, der vælger private frem for offentlige leverandører til praktisk hjælp steget fra 10 til 28 pct.

Ingen hensyn til fald i kvalitet

Konkurrencestyrelsen mener - på baggrund af en svensk undersøgelse 3) fra 2004 - at der ligger et betydeligt besparelsespotentiale i at konkurrenceudsætte yderligere på velfærdsområdet. Den svenske undersøgelses konklusioner er dog ikke så entydige, som Konkurrencestyrelsen vurderer.

Undersøgelsen viser således, at konkurrenceudsættelse på dagsinstitutionsområdet har medført risiko for dårligere kvalitet, mens udviklingen på skoleområdet har ført til mindre omkostningseffektivitet og større problemer med social og etnisk adskillelse.

Konkurrenceredegørelsen fremhæver desuden - på baggrund af en gammel dansk undersøgelse 4) - at hidtidige udliciteringserfaringer i kommunerne har medført besparelser på mellem 20 og 30 pct. på det tekniske område.

Konkurrencestyrelsen konkluderer på baggrund heraf, at øget konkurrenceudsættelse vil "kunne forbedre kommunernes økonomi og bidrage til at udvikle serviceområderne yderligere". Der konkluderes ikke tilsvarende for staten og regionerne.

Besparelser ved EU-udbud?

Konkurrencestyrelsen har også analyseret erfaringerne med EU-udbud, specielt i kommunerne.

EU har gennem udbudsdirektiver fastlagt regler for, hvordan alle offentlige myndigheder skal sende deres indkøb af varer, tjenester og bygge- og anlæg i EU-udbud. Det skal de, når de overstiger en nærmere defineret værdi, og samtidig ligger inden for bestemte opgaveområder - typisk dem, der ofte bliver udbudt, eksempelvis rengøring.

Analysen viser, at der i 2007 fra dansk side blev sendt 3.578 opgaver i udbud til en samlet kontraktværdi på over 38 mia. kr.

Konkurrencestyrelsen henviser til, at EU-Kommissionen har beregnet den danske besparelse ved EU-udbud til at være ca. 4 pct., mens den gennemsnitlige besparelse for hele EU er beregnet til at ligge på 8 pct. At den danske besparelse er langt under EU-niveauet kan ifølge Konkurrencestyrelsen skyldes en svagere konkurrence mellem virksomhederne i Danmark, eller at den offentlige sektor i Danmark er mere effektiv end i de øvrige EU-lande - eller begge dele. Styrelsen bemærker dog, at der er stor usikkerhed forbundet med at opgøre besparelsen. Det skyldes bl.a., at beregningerne alene bygger på de udbud, hvor myndigheden bagefter har offentliggjort en forventet kontraktværdi.

Lære af de bedste?

Konkurrencestyrelsen supplerer gennemgangen af de generelle erfaringer med et forsøg på at forklare forskellene i udlicitering.

Konkurrencestyrelsen fremhæver i den forbindelse Gribskov Kommune som et mønstereksempel på, at det kan lade sig gøre at konkurrenceudsætte store dele af den kommunale opgaveportefølje. Styrelsen roser kommunalbestyrelsen for at udvise politisk vilje til at konkurrenceudsætte. Netop manglende politiske vilje er nemlig ifølge Konkurrencestyrelsens tidligere udgivelse "Klar til konkurrence" - som konkurrenceredegørelsen refererer til - den altoverskyggende forklaring på, at kommunerne ikke konkurrenceudsætter mere, end hvad tilfældet er i dag. I Gribskov Kommune konkurrenceudsættes 33 pct. af de opgaver, som kan udliciteres.

Konkurrencestyrelsen sammenholder herefter Gribskov Kommunes udliciteringsgrad på 33 pct. med EU-Kommissionens opgørelse og konkluderer på den baggrund, at hvis alle kommuner nåede op på Gribskovs niveau, ville det føre til en samlet besparelse i kommunerne på 6-700 mio. kr.

Konkurrencestyrelsen tilføjer dog, at der er stor usikkerhed forbundet med dette tal, fordi: omkostningerne ved selve udbudsprocessen ikke er indregnet,

EU-udbuddene er ikke nødvendigvis repræsentative for kommunernes opgaver (EU-udbuddene omfatter alle udbudspligtige myndigheder og en anden opgavesammensætning) og der er forudsat samme besparelsesmulighed for alle opgaver, hvilket formodentlig ikke er tilfældet.

Sekretariatets bemærkninger

Konkurrencestyrelsen ser et væsentligt besparelsespotentiale i yderligere konkurrenceudsættelse i kommunerne. Men styrelsen bruger kun data fra en analyse, der bygger på EU-Kommissionens meget summariske og usikre tal. Der bliver ikke præsenteret nye undersøgelser af besparelsespotentialet. Og de undersøgelser der bliver refereret, men ikke brugt, omfatter enkelte ældre danske og svenske undersøgelser.

Redegørelsen præsenterer konkurrenceudsættelsen i Gribskov Kommune men ikke, hvilke gevinster kommunen og dens borgere har opnået i den forbindelse. Det er muligt, at konkurrenceudsættelsen i Gribskov har haft en positiv effekt på pris eller kvalitet, men det er ikke dokumenteret her.

Konkurrencestyrelsen erkender da også, at besparelsespotentialet ved konkurrenceudsættelse er forbundet med stor usikkerhed, bl.a. fordi omkostningerne ved selve udliciteringsprocessen ikke er medregnet.

Ligeledes fremstår det mærkværdigt at konkludere, at yderligere konkurrenceudsættelse rummer et stort besparingspotentiale, når Konkurrencestyrelsen selv - endda på et usikkert grundlag - kommer frem til, at kommunerne "kun" ville kunne spare 600-700 mio. kr., hvis de alle nåede Gribskovs niveau.

Samlet bekræfter Konkurrencestyrelsen det, OAO tidligere har konkluderet:

Det meget store besparelsespotentiale forbundet med udlicitering, som tidligere har været præsenteret af bl.a. CEPOS, er udokumenteret.

På den baggrund er det problematisk, at Konkurrencestyrelsen alligevel overordnet konkluderer, at der er et "betydeligt" besparelsespotentiale ved øget udlicitering. Dén konklusion savner stadig dokumentation.

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk