Udlicitering af plejeopgaver 

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Af konsulent Per Brøgger Jensen, OAO, og konsulent Claus Cornelius, FOA

Indledning

Kommunerne kan spare en femtedel ved at udlicitere plejeopgaverne. Sådan lyder Konkurrencestyrelsens konklusion på en analyse fra Udbudsrådet den 30. november 2009 om konkurrence på plejecentre. Vores konklusion er, at der må være tale om ønsketænkning.

Kun i to af de fire eksempler på udlicitering af plejecentre er der påvist besparelser ved udlicitering. Besparelserne er overvurderet og væsentligt under de 10-16 %, rapporten peger på. Erfaringer fra madservice sammenholdt med andre og tidligere erfaringer på plejeområdet sandsynliggør endda, at udlicitering lige så let kan give en ekstraregning. Og hvis undersøgelsen havde taget et bredere erfaringsgrundlag, havde konklusionen været endnu mindre entydig.

Udbudsrådets analyse tager forbehold for egne resultater

Analysen er udarbejdet af konsulentfirmaet Rambøll for Udbudsrådet. Den bygger primært på erfaringer fra fire danske kommuner - Gribskov, Solrød, Kolding og Vejle. Ifølge Rambøll er det de eneste kommuner, der har udbudt driften af plejecentre i perioden 2004-09. Erfaringerne er så beskedne, at Rambøll også har inddraget erfaringer fra Sverige og fra madservice. Der er derimod ikke analyseret på andre opgaver på ældreområdet, der er blevet sat i udbud såsom vikarservice, hjemmesygepleje m.v. Og hvis analysen bare havde gået et par år yderligere tilbage, havde den også kunne medtage udliciterede plejehjem, som kom tilbage i eget regi.

Rambøll tager en række generelle forbehold og henviser til flere usikkerheder og problemer med udbud og udlicitering:

  • Er der ekstra indirekte omkostninger?
  • Er der afvigelser i kontraktperioden (ekstraregninger og/eller ændringer i kvaliteten)?
  • Er der forskelle i medarbejderforhold, såsom pligt til at uddanne og fordelingen mellem uddannede og ikke-uddannede medarbejdere?
  • Er der stillet relevante og dækkende krav til ydelser og service, så kvaliteten bliver sikret?
  • Hvilken rolle spiller begrænsninger i markedet (få private leverandører) i forhold til en tung og ressourcekrævende udbudsproces?

Samlet vurderer vi, at forbeholdene er meget væsentlige. Så væsentlige, at rapportens hovedkonklusion alene af den grund er meget tvivlsom.

Om de fire danske plejecentre

Solrød Kommune valgte i forbindelse med opførelsen af et nyt plejecenter i 2003 at udbyde halvdelen af plejecentret og beholde den anden halvdel af centret i kommunal drift. Det blev samtidig besluttet, at de økonomiske rammer skulle være ens for de to afdelinger.

CarePartner (senere Aleris) vandt udbuddet. Kommunen valgte samtidig, at der skulle være ens priser i begge afdelinger. Opgaven er genudbudt i 2009, hvor leverandøren fortsatte på baggrund af kun to tilbud.

I analysen bliver det slået fast, at det ikke har været muligt at sammenligne økonomien med et andet plejecenter i kommunen, fordi plejecentret efter opførelsen var det eneste i kommunen. I stedet bruger Rambøll tallene fra et kontrolbud/kontrolberegning over udgifter ved fuld kommunal opgavevaretagelse, som blev beregnet før det første udbud. Denne sammenligning viser en prisforskel på 3,6 mio. kr. eller 18 % pr. år i forhold til den første kontraktperiode. Ved andengangsudbuddet i 2009 blev prisen for det private tilbud dog noget højere (5 %) og forskellen tilsvarende lavere.

Efter vores vurdering bør der tages en række forbehold overfor analysen:

  • Prisforskellen er kun teoretisk og ikke udmøntet i praksis. Kontrolberegningen blev øjensynlig foretaget inden udbuddet.

  • Den teoretiske prisforskel overvurderer formodentlig den reelle forskel i omkostninger mellem

  • den offentlige og den private løsning af en række årsager:
    Priserne er steget ved andengangsudbud, hvilket tyder på, at prisen i første runde var for lav.
    Det er ikke oplyst, om den private virksomhed i indkøringsperioden har haft overskud eller underskud.
    Der er ikke taget højde for, at den offentlige løsning normalt løbende ville blive presset for at effektivisere og spare på omkostningerne. Dette pres vil normalt ikke kunne genfindes i en kontrakt.
    Der er ikke indregnet følgeomkostninger herunder eventuelle omkostninger til et beredskab, hvis den private leverandør svigter.

    Der er ikke konstateret synlige kvalitetsforskelle mellem offentlig og privat opgaveløsning i kontraktperioden. Med andre ord er der ikke belæg for at sige, man får mere for pengene i den private løsning end i den offentlige.

Undersøgelsen efterprøver ikke FOA´s indtryk af, at der benyttes mere ikke-uddannet personale i den private opgavevaretagelse. Noget der let kunne undersøges..

Gribskov Kommune har udliciteret tre af kommunens i alt fem plejecentre. De tre udliciterede plejecentre er alle fra den gamle Græsted-Gilleleje Kommune, mens de to kommunale plejecentre er fra den gamle Helsinge Kommune. De er i dag organiseret i en kommunal driftsenhed kaldet "PlejeGribskov".

Analysen sammenligner omkostningerne i de to "gamle" kommuners plejecentre. Det sker ved at regne på prisforskellen mellem et af de plejecentre, der var udliciteret fra Græsted-Gilleleje Kommune og dét kommunale plejecenter, der minder mest om det.

Ved sammenligningen er der konstateret en forskel på 18 % ud fra udgifterne i det første år (2007).

Denne sammenligning indeholder efter vores vurdering en række problemer:

  1. Forskellen viser niveauet for de to områder i ældreplejen umiddelbart efter kommunesammenlægningen, hvor også andre faktorer end forskelle mellem offentlig og privat må spille ind - ikke mindst forskellen på service og omkostninger i de to gamle kommuner, inden de blev lagt sammen. Forskellen i udgifter nu vil så primært afspejle forskelle på omkostninger og serviceniveau den gang.
  2. Tilsvarende kan en harmonisering af omkostningerne ikke isoleret set tilskrives en effekt af konkurrenceudsættelsen.
  3. Når man skal forklare eventuelle forskelle på udgiftsstruktur mellem offentlig og privat peger FOA ifølge analysen på, at:
    En større del af personalet er ikke-uddannet hos den private leverandør.
    De fleste medarbejdere er ansat 26 timer ugentligt, men arbejder reelt 37 timer. I tilfælde af sygdom eller orlov bliver udgifterne for arbejdsgiveren derfor holdt kunstigt nede.
    Mulighederne for efteruddannelse er ringere hos den private leverandør
    Medarbejderudskiftningen er højere hos den private leverandør som følge af lavere medarbejdertilfredshed.
    Dette kunne let efterprøves i analysen, men Aleris har ikke kunnet fremskaffe den nødvendige data.
  4. Endelig kan der, som i de øvrige eksempler stilles spørgsmål til, om kontraktpriserne afspejler de faktiske udgifter af to årsager:
    Virksomheden kan af strategiske årsager acceptere et underskud i en indkøringsperiode for at komme ind på markedet.
    Kommunen kan blive mødt med ekstraregninger fx som følge af en revurdering af plejetyngde. Det mest retvisende billede tegner sig, når man udelukkende sammenligner regnskabstal og ikke de oprindelige kontrakter med kommunens regnskabstal.

Kolding Kommune valgte at udbyde driften i forbindelse med opførelsen af et nyt plejecenter i 2000. Dette plejecenter er i dag det eneste plejecenter i Kolding Kommune, der drives af en privat leverandør. De øvrige 15 plejecentre bliver drevet af kommunen.

Opgaven blev genudbudt i 2007, hvor der kun kom et tilbud - fra den leverandør, som i forvejen drev plejecenteret.

Analysen peger på, at man ikke umiddelbart kan påvise en økonomisk effekt, fordi plejecentret er nyopført og fra starten adskilte sig fra de øvrige centre. Efterfølgende er der kommet et lignende center i offentligt regi. En sammenligning med dette center viser ifølge analysen en merudgift i det offentlige alternativ på 12-16 % alt afhængig af indregning af "overhead"-omkostninger. Samtidig viser Rambølls analyse en besparelse fra 1. til 2. kontrakt på skønsmæssigt 1 procent.

Analysen af Kolding kommunes erfaringer skal dog efter vores vurdering også tages med en række forbehold:

  1. Man sammenligninger den oprindelige kontrakt for den private leverandør med et revideret budget/forventet regnskab for den offentlige institution. Man tager derfor ikke i betragtning, at Kolding Kommune efterfølgende har taget konsekvensen af budgetoverskridelserne og iværksat en omfattende sparerunde, der formodentlig vil minimere forskellen væsentligt.
  2. Analysen viser, at kontrakten over tid bliver ringere. Således indeholder den sidste kontrakt ingen mulighed for bodsbestemmelse, og der indregnes flere opgaver (sygepleje).
  3. Ved udbuddet i 2007 beregnede Kolding Kommune selv den forventede besparelse til 1,4 mio. kr. I forhold til de samlede omkostninger i 2008 på 25,5 mio. kr. giver det en besparelse på 5,5 %.

Vejle Kommune har udbudt et plejecenter for at sammenligne med private erfaringer. Ifølge kommunen er der endnu ikke nogen konkrete resultater af sammenligningen, fordi kommunen har været travlt optaget af processen i forbindelse med kommunalreformen.

Sammenligningen i Vejle Kommune bygger på en aftale om ens priser for opgaverne mellem plejecentrene.

Hertil kommer en overordnet konklusion om, at kommunen ikke har konstateret nogen kvalitets- eller serviceforskelle af betydning mellem de to alternativer.

Der er med andre ord ikke noget, der tyder på, at Vejle kommune får mere for pengene ved privat opgavevaretagelse.

Erfaringer fra madservice og fra Sverige

Foruden de fire kommunale plejecentre har analysen set på to svenske erfaringer i henholdsvis Helsingborg og Ångelholm kommuner.

I forhold til de svenske erfaringer er det særligt interessant, at man i det ene tilfælde (Ångelholm) har oplevet, at den private leverandør med det billigste tilbud efterfølgende er gået konkurs.

Endelig har analysen set nærmere på to udvalgte eksempler på udbud af madservice i Ikast-Brande og i Solrød kommuner. Det er sket efter en kortlægning, der viste, at 24 kommuner inden for de sidste fem år havde udbudt opgaver på området.

I forhold til køkkenområdet kan det undre, at man ikke i højere grad har inddraget et bredere erfaringsgrundlag i sammenligningen mellem offentlig og privat. På dette område er der relativt mange eksempler på, at det offentlige alternativ har været konkurrencedygtigt med det private tilbud. Også struktur, investeringer og opgaveløsning synes generelt at have en langt større effekt på pris og kvalitet, end om opgaven sættes i udbud.

Det skal dog nævnes, at de to eksempler omfatter både et offentligt og et privat alternativ. Beskrivelsen af det offentlige alternativ i Ikast-Brande Kommune præciserer, at "besparelsen ... ikke alene kan tilskrives konkurrenceudsættelse". Konklusionen lyder dog, at en "indikativ opgørelse af de samlede effekter" viser besparelser på 32 %.

Hertil skal siges, at forløbet i Ikast-Brande ifølge Kost- og ernæringsforbundets blad var sådan, at man først ved en intern effektivisering og omlægning sparede pengene. Derefter besluttede man at udbyde området. I bladet kan man endvidere læse, at det eneste private tilbud på opgaven var 10 mio. kr. dyrere end kommunens kontrolbud.

De samlede merudgifter til en privat løsning ville - sammenholdt med udbudsomkostninger til konsulenter og interne ressourcer - være ca. 11 mio. kr. eller væsentligt mere end de udgifter, kommunen havde før effektiviseringen og med en løsning, der organisatorisk var helt anderledes.

"Indikationen" er med andre ord mere præcist, at udlicitering i dette tilfælde ville have betydet en merudgift på over 32 %.

Ser man på andre erfaringer med udlicitering af plejeopgaver, vil man i øvrigt hurtigt få et mere nuanceret billede af mulighederne. Her vil vi fremhæve to eksempler:

Søllerød Kommune udliciterede i 1999 et plejehjem til ISS. Ved udbuddet afgav kommunen et kontrolbud, der matchede ISS´ tilbud på prisen og lå væsentlig lavere end de øvrige tilbudsgivere.

Kontrakten gik dog til ISS. Erfaringerne med kvalitet, service og  medarbejderforhold var så vidt vides positive i den første kontraktperiode. ISS besluttede dog i efteråret 2002 at trække sig ud af ældreområdet i Danmark. ISS-selskabet CarePartner blev herefter delvis overtaget af selskabets egen ledelse. Det nye selskab CarePartner Danmark A/S har herefter stået for driften af plejehjemmet.

Kommunen besluttede i 2003 at opsige kontrakten. Ifølge borgmester Erik Fabrin (V) var baggrunden for opsigelsen dels, at man ikke anså det nye selskab for økonomisk velfunderet og dels, at forhandlingerne omkring en forlængelse frem til udgangen af 2006 var gået i hårdknude. Det sidste skyldtes, at CarePartner krævede en væsentlig prisstigning for at fortsætte samarbejdet. Kommunen overtog i stedet selv driften af plejehjemmet og har ikke siden udbudt opgaven.

Farum Kommune udliciterede ligeledes et plejehjem allerede i 1998. Fra start var der øjensynligt store problemer med at sikre kvaliteten på plejehjemmet, men så vidt vides kom der efterhånden mere styr på opgavevaretagelsen.

Efter CarePartner også her havde overtaget opgaven, besluttede kommunen dog i 2003 at opsige aftalen og selv overtage driften. Begrundelsen for opsigelsen var, at kommunen forventer at kunne løse opgaven billigere selv.

Endelig vil vi pege på en indikatorer, der sandsynliggør, at der næppe er besparelser ved udlicitering:

FOA gennemførte i februar 2009 en undersøgelse af sammenhængen mellem udgifter og graden af udlicitering på bl.a. ældreområdet.

Analysen viste, at de kommuner, der sætter meget i udbud eller udliciteret meget også har højere udgifter og meget sjældent i det samlede regnskab sparer på udliciteringer.

Bygger de påviste besparelser ved udlicitering på ønsketænkning?

Der er kun påvist besparelser i to af de fire eksempler på grund af udlicitering. Omfanget af disse besparelser er i begge tilfælde overvurderet i analysen og er væsentlig under de 10-16 %, som rapporten hævder. At tale om "bevis" for besparelser på 20 % synes derfor i bedste fald at være en overvurdering.

Rambøll AS påpeger selv en række forbehold for undersøgelsens resultater. Vel at mærke forbehold, som har stor betydning for validiteten i undersøgelsens konklusioner. Det underbygges af, at det ikke kan påvises, hvorfor der skulle være op til 16 % besparelser ved udliciteringer af plejecentre.

Erfaringer fra madservice sammenholdt med andre, tidligere erfaringer på plejeområdet sandsynliggør derimod, at man lige så let kan få et samlet ekstraregning ved udlicitering.

En klar gevinst ved udbud og udlicitering er med andre ord ønsketænkning.

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk