Step 2: Hvad er en kravspecifikation? 

Udgivet: 26-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Indledning

Når en kommune har besluttet sig for at udbyde et område skal den – som ”step 2” – udarbejde et skriftligt udbudsmateriale. Udbudsmaterialet er fundamentet for et udbud. Det er nemlig det materiale, der skal beskrive, hvilken ydelse, kommunen gerne vil have leveret af en ekstern leverandør. Det kan fx være en rengøringsopgave eller en snerydningsopgave. Selve beskrivelsen af opgaven sker formelt set i den del af udbudsmaterialet, der hedder kravspecifikationen. I denne vejledning gennemgår vi, hvilke krav der stilles til en kravspecifikation. 

Udbudsmaterialet indeholder mere end blot en beskrivelse af opgaven (kravspecifikationen). Kommunen skal i udbudsmaterialet tage stilling til en lang række andre forhold. For eksempel til, om udbuddet skal 1) lægge vægt på den laveste pris eller det økonomisk mest fordelagtige bud og 2) varetage miljømæssige eller sociale hensyn. Læs evt. ”step 1” om udbudsreglerne som du finder i boksen til højre. 

Overordnet kan det siges, at medarbejderinddragelse er nødvendig både for at kvalificere indholdet og for at sikre gode arbejdsvilkår. Derfor bør en procedureretningslinje fastsætte rammer for inddragelse, også i forhold til arbejdet med en kravspecifikation.

1. Hvad er en kravspecifikation?

En kravspecifikation er en beskrivelse af den ydelse, kommunen sender i udbud. Eller som det ofte anføres ”en beskrivelse af genstanden for kontrakten”. 

Beskrivelsen skal være grundig. Det er nemlig præcis den ydelse, der efterfølgende leveres til kommunen – hverken mere eller mindre. Det betyder, at det kan være kompliceret og tidskrævende at udforme en kravspecifikation. Et godt råd er derfor at tage udgangspunkt i, hvad der leveres i dag og udforme kravspecifikationen derefter. 

En kommune har stor valgfrihed, når den udformer en kravspecifikation. Enten kan den 1) i kravspecifikationen fastlægge detaljerede tekniske specifikationer (som binder tilbudsgiverne en del) eller også 2) kan den begrænse sig til at anføre generelle funktionelle krav (som åbner op for tilbudsgivernes egne løsninger). I bilaget nedenfor er et eksempel på en kravspecifikation fra rengøringsområdet gengivet i uddrag. Som det ofte vil være tilfældet i praksis er det en kombination af tekniske specifikationer og mere overordnede funktions- eller resultatkrav. 

Hvis en kommune vælger at fastlægge detaljerede tekniske specifikationer for en rengøringsydelse, beskrives eksempelvis hvilke klude, hvilke mopper, og hvilken type rengøringsmiddel, der skal anvendes til opgaven. 

Hvis en kommune derimod vælger at anføre generelle funktionelle krav, beskriver den blot i udbudsmaterialet, at der skal være rent på et bestemt niveau eller efter en bestemt standard. 

Det kan anbefales at begynde med at drøfte, hvilke mål kravspecifikationen skal leve op til, fx:

Udvikling af service?
Kvalitetssikring?
Garantier for arbejdsmiljø og ydre miljø?
(Sikre) arbejdsorganisering?
(Sikre) effektivitet og produktivitet?
Krav til input?
Krav til resultater?
m.m.

2. Hvilke krav er der altid til en kravspecifikation?

En kravspecifikation skal opfylde en række forskellige krav, jf. listen ovenfor. 

Nogle krav er først og fremmest relevante, hvis en kommune vælger at fastlægge detaljerede tekniske specifikationer i kravspecifikationen. Det kan fx være krav om at undgå henvisninger til bestemte produkter eller løsninger, som er unikke for en bestemt leverandør. Her gælder det med andre ord om ikke at begrænse mulighederne for meget

Hvis en kommune vælger at henvise til generelle funktionelle krav stiller det nogle andre krav. I EU-udbudsdirektivet er der således stillet krav om, at disse krav skal ”være så præcise, at tilbudsgiverne kan identificere kontraktens genstand og de ordregivende myndigheder [kan] tildele kontrakten”. (kursiv tilføjet red.) Her gælder det med andre ord om ikke at begrænse mulighederne for lidt. Du kan finde Udbudsportalens samling om EU-udbudsdirektivet i boksen til højre.  

En kravspecifikation skal desuden suppleres med en række overordnede målsætninger og generelle krav, som den eksterne leverandør skal opfylde. I nogle tilfælde vil de overordnede krav være en del af kravspecifikationen, men i mange tilfælde vil der være tale om krav, der er afgrænset fra kravspecifikationen. De generelle krav omfatter bl.a. krav til løn- og arbejdsvilkår. Læs mere om de generelle udbudskrav i step 1 om udbudsregler, som du finder i boksen til højre.

3. Hvilke grundlæggende krav kan der være i en kravspecifikation?

Generelt kan der skelnes mellem grundlæggende krav, der altid skal efterleves, og specifikke krav, der er afhængig af opgaver og mål. De specifikke krav er behandlet i afsnit 4. 

De grundlæggende krav vil være uafhængige af opgaven, og de tæller bl.a. skriftlighed, ikke-diskrimination, objektivitet, og klarhed:

  • Skriftlighedskravet giver sig selv: Kravspecifikationen skal være skrevet ned, så alle tilbudsgiverne kan forholde sig til, hvilken ydelse, kommunen ønsker leveret.

  • Ikke-diskrimination indebærer, at kommunen ikke må favorisere nogen bestemt tilbudsgiver ud fra formuleringen af kravspecifikationen. En kommune må fx ikke kræve en dansk tilbudsgiver på bekostning af en tysk eller fransk tilbudsgiver.

  • Kravet om objektivitet indebærer, at der skal anvendes objektive kriterier ved udarbejdelsen. Kommunen kan fx henvise til officielle standarder ved udarbejdelse af kravspecifikationen.

    Klagenævnet for Udbud har taget stilling til dette objektivitetskrav i sagen Georg Berg mod Køge kommune af 5. august 2003. Også EF-Domstolen har taget stilling til objektivi-tetsforpligtelsen. I sag C-243/89, Kommissionen mod Danmark (den såkaldte Storebæltssag) fandtes det i strid med reglerne at indsætte en ”køb dansk klausul” i udbudsmaterialet. Du kan finde sagerne i boksen til højre.

  • Endelig skal kravspecifikationen være klar, nøjagtig og tilstrækkelig. Er kravspecifikationen uklar, åbner det for vilkårlig forskelsbehandling af tilbudsgiverne. Det er i strid med det grundlæggende princip om ligebehandling af tilbudsgiverne, se nærmere om dette princip i vejledningen ”Step 1 – Udbudsregler”.

    I sagen Kirkebjerg A/S mod Ribe Amt af 11. august 2000 anførte Klagenævnet for udbud, at amtet havde ”overtrådt den regel, der må anses indeholdt i EU`s udbudsregler, om at et udbud skal indeholde en nøjagtig beskrivelse af det udbudte…”. (kursiv tilføjet red.). Du kan finde sagen i boksen til højre. 

De grundlæggende krav er vigtige, også set ud fra en medarbejdersynsvinkel. Lever kommunen ikke op til de grundlæggende principper, er der en stor risiko for en lukket og uigennemskuelig proces, der ikke giver mulighed for reel medinddragelse af de berørte medarbejdere. 

Det er derimod et mere åbent spørgsmål, hvordan kommunerne skal leve op til de generelle krav. Der kan være både fordele og ulemper ved en detaljeret teknisk specifikation af opgaven:

  • Fastholder det en dårlig løsning med dårligt arbejdsmiljø? Eller er arbejdsmiljøet netop sikret, ved at henvise til en specifik løsning?

  • Husker kommunen alle delopgaver i kravspecifikationen, eller er der risiko for en ekstraregning? Og husker kommunen at ligestille det interne alternativ (et kontrolbud) med de eksterne tilbud ved at anvende den samme kravspecifikation i begge tilfælde?

Det er en konkret vurdering, som de direkte berørte medarbejdere skal være med til at kvalificere.

4. Hvilke specifikke krav kan der være til en kravspecifikation?

Det er i kravspecifikationen, at man kan styre kvaliteten af det fremtidige arbejde der skal leveres. 

De specifikke krav til en kravspecifikation afhænger naturligvis af, hvilken ydelse, som kommunen vælger at sende i udbud. Vælger kommunen at sende en rengøringsopgave i udbud skal kravspecifikationen udformes på én måde, mens kravspecifikationen for en snerydningsopgave eller en renovationsopgave skal formuleres på en anden måde. 

Bemærk dog, at man på de fleste serviceområder ikke kan sikre kvaliteten ved hjælp af en detaljeret beskrivelse af, hvordan en opgave skal udføres, fx hvordan SOSU-hjælperen giver den ældre et bad. 

Man kan heller ikke styre kvaliteten alene gennem krav til de opgaver (”produkter”) der kommer ud af det. Det skyldes to ting: For det første kan kommunen have mål for leveringen, som ikke kun er knyttet til ”slutproduktet”, fx krav til miljø, arbejdsmiljø og uddannelsespolitiske krav. For det andet er krav til input og krav til arbejdsorganisering netop med til at sikre det ønskede resultat. Det gælder ikke mindst på serviceområder, hvor det kan være svært at fastsætte præcise mål- og kvalitetskrav til de enkelte ydelser. 

I stedet anbefales det at man udformer krav til:

  • En funktions- og arbejdsbeskrivelse, der fastlægger, hvilke opgaver der skal løses, og

  • en beskrivelse af arbejdsorganisering, der bl.a. kan fastlægge kompetencefordeling og krav til input, herunder uddannelseskrav.

I nogen tilfælde er der fælles (lov)krav at tage hensyn til. I andre tilfælde kan der være en fælles reference eller model, som man ofte vil bruge inden for netop det opgaveområde. 

Det kan dog generelt pointeres om en god kravspecifikation, at den..:

  • …forudsætter:
    Medbestemmelse. Fordi det er medarbejderne, der kender arbejdet og ved, hvad der kræves.
  • …skal sikre:
    Overblik. Alle elementer omkring arbejdets udførelse bør være tydeligt medtaget. Det sikrer mod, at leverandøren i fremtiden stiller andre krav til arbejdets udførelse end dem, der udtrykkeligt er anført.
    Fleksibilitet. Der er grænser for, hvor specifik arbejdsbeskrivelsen bør være. En for fast og detaljeret arbejdsbeskrivelse udelukker, at medarbejderne selv kan være med til at tilrettelægge arbejdet.

Nedenfor er gennemgået krav og modeller for arbejdsbeskrivelser på nogle af de kommunale opgaveområder, der kan bruges som inspiration:

Arbejdsbeskrivelse på ældreområdet:
Alle kommunerne udarbejder mindst en gang årligt en kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp. Formålet med kvalitetsstandarder er at opsætte præcise kvalitetskrav til arbejdsprocesser og udvikling i hjemmeplejen. 

Kvalitetsstandarden udmønter de krav, der er stillet i Serviceloven, og som skal opfyldes af både private og offentlige leverandører på området. Kvalitetsstandarderne skal indeholde mål, så kommunalbestyrelsen kan følge op på indsatsen og evaluere og evt. revidere kommunens serviceniveau.

Arbejdsbeskrivelse på køkkenområdet:
Kost og Ernæringsforbundet har udviklet et redskab til ”køkkenanalyse”, som er en metode til at gøre status over køkkenets arbejde. 

Hvis ikke køkkenet har en nyere køkkenanalyse til rådighed, er det vigtigt at få beskrevet følgende områder, så det kan indgå i en arbejdsbeskrivelse:

  • Køkkenets fysiske rammer og inventar
  • tilrettelæggelse af opgaverne, herunder beskrivelse af den nuværende opgaveløsning
  • køkkenets serviceydelser
  • personalenormering, personaleforbrug til henholdsvis produktions- og serviceopgaver
  • køkkenets arbejdsmiljø
  • uddannelsesbehov og –krav til køkkenets medarbejdere
  • køkkenets økonomi 

Arbejdsbeskrivelse for dagtilbud:

Uanset hvordan en kommune vælger at organisere dagtilbuddene (kommunale, selvejende, puljeordninger eller udbud), skal opgaveudførelsen i daginstitutionerne leve op til servicelovens pædagogiske formålsbestemmelser (særligt §§ 4, 7 og 8). 

En kommune kan ikke begrunde et ringere serviceniveau i et udbud med, at man ikke skal leve op til de samme indholdsmæssige krav som tilsvarende kommunale eller selvejende institutioner. 

Med henvisning til Serviceloven kan man sige, at børns udvikling af færdigheder og kompetencer er afhængig af ”det pædagogiske miljø”. Det pædagogiske miljø omfatter antallet af medarbejdere og deres kvalifikationer, økonomiske rammer og ressourcer, fysiske forhold og omgivelser. 

Hvis forventningerne i serviceloven skal indfries, indebærer det, at dagtilbuddet i sin struktur skal være egnet til at nå disse mål. Det betyder, at en række ressourcemæssige krav skal være opfyldt. 

Med henvisning til Lov om social service kan der stilles krav til:

  1. De omgivelser, aktiviteterne finder sted i,
  2. de personer, der forestår arbejdet,
  3. de hjælpemidler, der skal medvirke til gennemførelse af "programmet" dvs. materialer, udflugter osv.

Selv om kommunen er forpligtet til at sikre, at standarden i dagtilbuddene er egnet til at opfylde de kvalitative krav i § 8, opstiller loven ikke konkrete og specifikke minimumskrav. Det betyder, at kommunerne har et råderum, der giver mulighed for at prioritere standarden og karakteren af det faglige indhold i dagtilbuddene. Du kan finde loven om social service i boksen til højre.

Arbejdsbeskrivelse på det tekniske område:
Arbejdsbeskrivelser på det tekniske område bliver både brugt til udbud og til at udarbejde en intern driftsaftale. 

I forbindelse med arbejdsbeskrivelserne er det vigtigt at få beskrevet den kvalitet, der skal udføres. Man skal passe på, at beskrivelserne ikke bliver så detaljerede, at den enkelte medarbejders daglige råderum forsvinder – og dermed fjerner motivationen til at udvikle arbejdet og kvaliteten. Modsat kan præcise krav til tidsforbrug og materiel fx sikre et godt arbejdsmiljø. Valg af materiel har stor betydning for, hvordan arbejdet kan tilrettelægges og derfor også for arbejdsmiljøet. 

Særligt på det tekniske område er man begyndt at anvende funktionsbeskrivelser som en måde at beskrive opgaven på. En funktionsbeskrivelse beskriver funktionskrav til opgaven frem for krav til udførelse, eksempelvis: "Man skal kunne spille fodbold på græsset" frem for "græsset skal slås mindst en gang hver 14. dag". 

Hensigten med funktionsbeskrivelser er at prioritere helhedskrav frem for krav til de enkelte detaljer. Funktionskrav giver derfor den udførende enhed langt friere rammer i forhold til opgaveløsningen.

Bilag 1: En kravspecifikation i uddrag.

Nedenfor er anført et eksempel på en kravspecifikation, hvor man fastlægger detaljerede tekniske specifikationer. 

Eksemplet stammer fra udbud af en rengøringsopgave i Fredensborg-Humlebæk kommune i 2006. Det skal bemærkes, at kravspecifikationen ikke er gengivet i sin helhed, men kun i uddrag.

Krav til rengøringsydelsen:
Arbejdets specifikke indhold og omfang er beskrevet i rengøringsinstruktionen med tilhørende beskrivelse af rengøringssystem, udfaldskrav/kvalitet og frekvensbestemte aktiviteter m.v. […] 

2.3. Rengøringsomfang, -dage, -tidspunkt m.v.
Rengøringsarbejdet udføres efter de i afsnit 3 og 4 anførte rengøringsinstruktioner m.v. og i de i bilag 2 anførte antal arbejdsdage pr. år.

  • Lokalerne rengøres som hovedregel på alle hverdage (mandag-fredag). Afvigelse herfra er dog bibliotekerne, idrætshaller etc.

  • Alle primærlokaler skal som hovedregel være rengjort ved lokalitetens åbning, men det aktuelle og mulige arbejdstidsrum aftales af leverandøren direkte med den enkelte lokalitet efter aftaleindgåelse.

  • Arbejdet indeholder ikke oprydning og klargøring jf. afsnit 3. Leverandøren skal imidlertid i alle tilfælde anvende den planlagte arbejdstid, også selvom oprydning ikke har fundet sted.

2.4. Rengøringsmidler og – metoder.
Tilbudsgiver skal garantere, at de anvendte rengøringsmidler og -metoder til enhver tid er så lidt miljøskadelige som muligt, både hvad angår det ydre og indre miljø, samt arbejdsmiljøet. 

Rengøringsmidler med EDTA og NTA accepteres ikke anvendt, og rengøringsmidlerne skal være godkendt i henhold til SPT-norm eller tilsvarende. 

Som følge heraf skal tilbudsgiver garantere, at rengøringsmidlerne udvælges ud fra:

  • At antallet af rengøringsmiddeltyper reduceres til et minimum.
  • At rengøringsmidlerne er uden farvestoffer, parfume og unødvendige konserveringsmidler.
  • At rengøringsmidlerne skal være så pH-neutrale som muligt.
  • At rengøringsmidlerne er uden organiske klorforbindelser.

De i tilbudet angivne rengøringsmidler må ikke erstattes uden Fredensborg-Humlebæk Kommunes skriftlige tilladelse. 

Fredensborg-Humlebæk Kommune forbeholder sig ret til at vælge alternative rengøringsmidler. Medfører dette meromkostninger for tilbudsgiver vil disse blive betalt af kommunen under forudsætning af, at leverandøren kan dokumentere meromkostningerne. 

De rengøringsmidler der påtænkes anvendt skal i tilbudet dokumenteres via normdatablade og det skal oplyses om de er godkendt ifølge en fælles miljømærkning (EU´s Blomsten, Svanemærket eller andre). 

Herudover skal det beskrives hvordan leverandøren vil sikre:

  • At rengøringsmidler som skal anvendes til mere grundige rengøringsopgaver ikke risikerer at blive anvendt i forbindelse med den daglige rengøring.
  • At der anvendes korrekt dosering.
  • At der altid anvendes de rigtige rengøringsmidler til de forskellige opgaver.

De generelle rengøringsmetoder for de forskellige rengøringsopgaver der påtænkes anvendt, skal beskrives i tilbudet. 

Ligeledes skal leverandørens miljøpolitik beskrives. 

4. Rengøringsinstruktioner mv.
Rengøringsarbejdet i Fredensborg-Humlebæk Kommune udbydes efter renhedsgradssystemet. 

Alle arbejdsoperationer skal udføres under størst mulig hensyntagen til alm. leverandør og producentanvisninger samt til opnåelse af den bedst mulige kvalitet samtidig med den mindst mulige miljøbelastning inklusive arbejdsmiljøet for servicemedarbejderne og lokalebrugerne. 

Alle rengøringsobjekter, der direkte indgår i den daglige indsats jf. de frekvensbestemte aktiviteter i afsnit 4.2, skal løbende holdes i en stand således, at der ikke opstår behov for ekstra rengøringsarbejder. 

Ekstraopgaver som eksempelvis rengøring over 3 meter, total nedvaskning af lofter/vægge, afvaskning af træværk, tekstilrensning, opskuring med efterfølgende overfladebehandling, oliering med eller uden forudgående mattering eller slibning og lignende rekvireres særskilt med hensyn til omfang og pris. 

Alle lokaler kontrolleres som udgangspunkt på rengøringsdage for eventuel genbesmudsning, og den beskrevne kvalitet for den aftalte renhedsgrad tilvejebringes. Undtaget herfra er arkiver, depoter og andre lignende sekundærlokaler der ikke anvendes dagligt. Disse lokaler kontrolleres én gang hver anden uge, og den beskrevne kvalitet for aftalt renhedsgrad tilvejebringes. 

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk