Udbudsrådet sammenligner erfaringerne med udlicitering i Danmark og Sverige

Udgivet: 08-05-2012 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

Udbudsrådet sammenligner erfaringerne med udbud og udlicitering i Danmark og Sverige 

OAO-sekretariatet belyser her erfaringerne med Offentlig-Privat samarbejde ud fra en sammenligning af Danmark og Sverige. Notatet er udarbejdet på baggrund af Udbudsrådets rapport om erfaringer for indkøb, konkurrenceudsættelse, frit valg og Offentlig-Privat Partnerskab (OPP). En sammenligning mellem Sverige og Danmark er særlig nærliggende, da Sverige ofte har været anvendt som inspirationskilde for udviklingen af nye offentlig-privat samarbejdsinitiativer i Danmark. 

Som et af rapportens gennemgående hovedresultater konkluderes der, at danske myndigheder faktisk er længere end svenske myndigheder når det kommer til inddragelse af private leverandører. Dette hænger blandt andet sammen med, at der har været en større politisk bevågenhed på konkurrencen om offentlige opgaver i Danmark.

Derudover konkluderes det, at der ikke er nogen systematisk forskelle i de dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse på tværs af Danmark og Sverige (indenfor hjemmehjælps-, plejebolig- og daginstitutionsområdet). Dermed er der ikke indikationer på, at de svenske erfaringer med konkurrenceudsættelse er bedre eller dårligere end de danske erfaringer.

Dette er opsigtsvækkende konklusioner, da det afkræfter myten om, at Danmark er bagefter Sverige når det kommer til udbud og udlicitering. Det ser med andre ord ud til, at en række initiativer kan være igangsat på et usikkert erfaringsgrundlag.

Nedenfor er givet et sammendrag af hovedelementerne fra de fire centrale analyser i undersøgelsen.

1. Rammevilkår: Lovgivningsmæssigt, organisatorisk og politisk

Offentligt-Privat Partnerskab opstår primært på baggrund af udbud eller, hvor borgerne frit kan vælge mellem offentlige og private leverandører (såkaldte frit valg ordninger).

Overordnet set viser sammenligningen på det lovgivningsmæssige område, at rammevilkårene tilnærmelsesvist er ens for så vidt angår udbudsreglerne, mens reglerne vedrørende frit valg varierer. Helt konkret har Danmark f.eks. en højere beløbsgrænse for annonceringer af offentlige kontrakter. 

På det organisatoriske niveau viser sammenligningen, at der i Sverige kun er en begrænset koordination af offentlige indkøb. Danske myndigheder synes således i højere grad at arbejde strategisk med udbuds- og indkøbsdagsordenen, ligesom vejledningsindsatsen også er større i Danmark. 

De politiske rammevilkår skal forstås som den politiske prioritering af offentlig-privat samarbejde siden 2005. Her finder sammenligningen helt generelt, at der i Danmark er igangsat flere og mere omfattende initiativer, der skal understøtte og udvikle konkurrencen om de offentlige opgaver. 

2. Udbredelsesgraden: Omfang og type af udbud

Ud fra en sammenligning af den samlede servicevirksomhed på baggrund af de kommunale regnskabstal i 2010 fremgår det, at danske kommuner gennemsnitligt inddrager private aktører i højere grad end svenske kommuner. Dette gør sig især gældende på de tekniske områder. Isoleret set anvender de svenske kommuner dog i højere grad private leverandører, når det kommer til dagtilbud og folkeskole. 

Med hensyn til typen af udbud viser sammenligningen, at myndighederne i Danmark i større udstrækning anvender de forskellige udbudsformer, mens svenske offentlige myndigheder altdominerende anvender sig af offentligt udbud. 

3. Offentlige indkøberes barrierer: Danske og svenske oplevelser

Offentlige indkøberes oplevelser af barrierer (fordelt på hhv. lovgivning, organisering, holdninger, økonomi og marked) er også blevet undersøgt i begge lande. Overordnet set viser undersøgelsen, at danske indkøbere generelt har en større oplevelse af barrierer i forbindelse med udbud end svenske indkøbere, selvom oplevelsen af markedsmæssige barrierer dog er mest udbredt i Sverige. 

Den største ’barriereoplevelse’ for udbud i Danmark er lovgivningen, herunder muligheden for vejledning.  Især er det udbudsreglerne fra EU-direktivet, der findes svære at anvende. Tidligere barriereanalyser fra Udbudsrådet har tilsvarende peget på at manglende vejledning om udbud udgjorde et problem for offentlige indkøbere. 

I Sverige er indkøbernes største oplevelse af barrierer for brugen af udbud organisatorisk og styringsmæssigt.  Især er det kravspecifikationer og efterfølgende kontrol med opgaverne, der vanskeliggør brugen af udbud.

4. Effekter af konkurrenceudsættelse: Hjemmehjælp, plejeboliger og daginstitutioner 

Endelig sammenligner undersøgelsen de dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse på tre forskellige sektorområder, herunder hjemmehjælp, plejeboliger og småbørns daginstitutionerne. Områderne er alle kendetegnet ved, at der har manglet et samlet overblik over effekterne af konkurrenceudsættelse. Samlet set giver områdernes forskellighed også en bred indsigt i erfaringerne med forskellige typer af konkurrence.

De tre områder udgjorde tilsammen ca. 30 pct. af de budgetterede serviceudgifter for danske kommuner i år 2011.  

På hjemmehjælpsområdet er der ingen dokumentation for påviselige ’økonomiske effekter’ af konkurrenceudsættelse. I forhold til ’kvalitetsbevidstheden’ peger studierne på en stigning som følge af konkurrenceudsættelsen, mens der imidlertid ikke er påvist en forbedret eller forringet faktisk kvalitet. I forhold til ’brugertilfredsheden’ er der varierende resultater afhængigt af ydelsestypen. Endelig er der for ’medarbejdere’ berørt af udlicitering indikationer på en lavere medarbejdertilfredshed. 

På plejeboligområdet er der for enkelte studier indikationer på, at konkurrenceudsættelse har ført til omkostningsbesparelser, men generaliserbarheden for disse studier er begrænset. Gevinsten ved konkurrenceudsættelse ser desuden ud til at være aftagende ved 2. generationsudbud. Der findes heller ikke entydige resultater for, hvordan kvaliteten på området påvirkes af konkurrenceudsættelse. Endelig kan der for ’brugertilfredsheden’ og ’medarbejderforholdene’ ikke konstateres generelle forskelle mellem offentlige og private leverandører. Disse effekter er dog mangelfuldt belyst

For dagsinstitutionerne kan der på baggrund af eksisterende studier intet konkluderes om de ’økonomiske effekter’ ved konkurrenceudsætte. Enkelte studier peger på, at ’kvaliteten’ i Danmark er højere for de offentlige institutioner, mens modsatte effekter kan findes i Sverige. Kvalitetsaspektet er dog generelt mangelfuldt dokumenteret. Der findes en svag tendens til at ’brugertilfredsheden’ er højere for private institutioner, men dette bygger igen på et lille antal observationer. Endelig er der for ’medarbejderforhold’ ikke dokumenteret systematiske forskelle mellem offentlige og private institutioner. 

Alt i alt findes der ikke systematiske forskelle i de dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse på tværs af Danmark og Sverige. Der er med andre ord, på baggrund af eksisterende studier, ikke indikationer på at svenske erfaringer med konkurrenceudsættelse er bedre eller dårligere end danske erfaringer på området. Fælles for begge lande er, at der ikke er nogen dokumentation for økonomiske besparelser ved konkurrenceudsættelse med undtagelse af plejeboligområdet. Besparelserne er her små, og/eller har en begrænset generaliserbarhed. For medarbejderforholdene findes der ikke nogen entydige effekter på tværs af områderne. Generelt er der dog meget lidt dokumentation for effekterne af konkurrenceudsættelse i begge lande. 

Læs mere

Man kan finde hele Udbudsrådets rapport, der er udarbejdet af Anvendt Kommunal Forskning (AKF), på linket ude til  højre. Derudover henvises også til flere af OAO-sekretariatets notater om udbud og udlicitering.

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk