Nøgletalsanalyse om udliciteringsgrad og omkostningsniveau

Udgivet: 31-05-2012 | Redigeret: 02-01-2018
LinkedIn
A A A

 

I det følgende gennemgår OAO-sekretariatet resultater og metode fra AKF’s analyse om udliciteringsgrad og omkostningsniveau på udvalgte områder i kommunerne. 

Gennemgangen er lavet i samarbejde med FOA og HK/Kommunal, der ligeledes har været med til at igangsætte analysen i samarbejde med OAO. Sekretariaternes egne kommentarer er angivet med kursiv. 

Der henvises til nyhedsomtale af analysen fra OAO, FOA og HK/Kommunal samt til offentliggørelsen af analysen fra AKF. 

Mere om metoden

Analysen fra AKF belyser sammenhængen mellem brug af private leverandører og udgiftsniveau på tre kommunale udgiftsområder, når der er taget hensyn til forskelle i kommunernes økonomiske og demografiske rammebetingelser (socioøkonomiske forhold). 

Analysen omfatter årene 2007-2010, og den omhandler dagtilbudsområdet, ældre/handicapområdet og administrationsområdet. 

Opgave-områderne er afgrænset på hovedfunktions- og hovedkontoniveau for at få et grundlag for en meningsfuld sammenligning på tværs af kommunernes konteringspraksis, men det betyder samtidig, at områderne dækker flere opgaver. Hermed bliver analyserne et supplement til analyser af udlicitering af enkeltopgaver. 

Rapporten udpeger desuden nogle centrale forbehold ved denne type analyse:

  • Det er ikke entydigt, hvordan graden af konkurrenceudsættelse måles.
  • En statistisk sammenhæng er ikke ensbetydende med ”årsagsvirkningssammenhæng” (kausalitet).
  • Uobserverede forhold kan påvirke resultaterne.
  • Det er vanskeligt at opgøre den producerede mængde.
  • Det er vanskeligt at opgøre og måle kvaliteten af de producerede ydelser. 

Brugen af private leverandører (PLI)

Brugen af private leverandører måles i rapporten ved ”privatleverandørindikatoren” (PLI).

PLI opgør værdien af køb af ydelser hos private leverandører i procent af de samlede bruttoudgifter til kommunale opgaver, som må varetages af private leverandører. 

PLI er ikke et mål for graden af konkurrenceudsættelse i kommunerne, da konkurrenceudsatte opgaver, som kommunen selv har vundet, ikke medregnes. Og køb hos private leverandører er medregnet, uanset om der har været afholdt udbud eller ej. 

I modsætning til Økonomi- og Indenrigsministeriets ”indikator for konkurrenceudsættelse” (IKU) har PLI den fordel, at den kan beregnes på udgiftsområder (hovedfunktions-og hovedkontoniveau), og derfor er PLI og ikke IKU anvendt her. 

Bemærk, at forskelle i kommunernes konteringspraksis kan påvirke både PLI og udgiftsniveauet på de undersøgte udgiftsområder. For eksempel vil store centralt konterede indkøb af it i analysen på administrationsområdet reducere PLI og øge de administrative udgifter.

Stor variation i PLI mellem udgiftsområderne

De tre undersøgte områder udgør tilsammen 1/3 af kommunernes samlede nettodriftsudgifter, men repræsenterer meget forskelligartede opgavetyper. Tilsvarende kan udlicitering på alle tre områder omfatte meget forskellige opgaver:

  • På administrationsområdet udgør køb af tjenesteydelser hos private leverandører den største andel af bruttodriftsudgifter. Her kan udlicitering omfattet egentlige ”administrative” opgaver, eksempelvis lønadministration og andre opgaver, der konteres på sammen hovedkonto, eksempelvis ejendomsdrift, kantinedrift og konsulentydelser til de enkelte sektorområder. Udgifter til rådgivning i forbindelse med udbud og udlicitering vil også typisk ligge her.

  • Dagtilbudsområdet er det område, hvor der er den mindste grad af inddragelse af private leverandører. Alligevel kan udlicitering også her dække over flere ting: Betaling til private institutioner eller til privat pasning eller betaling for indkøb af enkeltydelser: Rådgivning, rengøring, vedligeholdelse m.v. 

  • Der er størst variation i kommunernes brug af private leverandører på ældre- og handicapområdet. Dette område er præget af frit-valgsmodellen for hjemmehjælp, som vil påvirke ”udliciteringsgraden” selvom der ikke bliver anvendt udbud, men godkendelse af leverandører til ens timepris. Der indgår dog også udlicitering efter udbud, og her igen både samlede opgaveløsninger og enkeltopgaver, fx tøjvask.

 

Hovedresultater

Forskelle i socioøkonomiske og demografiske forhold forklarer halvdelen af de kommunale udgiftsforskelle på alle tre områder.

På alle tre områder kan halvdelen af variationerne i kommunernes udgiftsniveau forklares ved forskelle i kommunernes socioøkonomiske og demografiske grundvilkår:

  • På dagtilbudsområdet påvirkes udgifterne fx af andel børn af enlige forsørgere, boligmassens sammensætning og af hvor stor en andel af børnene, der har ikke-vestlig baggrund.

  • Tilsvarende har det betydning for udgifterne på ældre- og handicapområdet, hvor mange af de ældre, der er enlige, ældrebefolkningens alderssammensætning og hvor spredt kommunens borgere bor.

  • Spredt bosætning påvirker også kommunernes administrationsudgifter, ligesom andel børn af enlige forsørgere og boligmassens sammensætning har betydning for, hvor store de administrative udgiftsbehov er.


Resultatet bekræfter, at ukritisk ”benchmarking” på tværs af kommunerne uden inddragelse af de socioøkonomiske forhold kan være særdeles misvisende.
Analysen viser også, at alle sektorområder – også administration - løser opgaver som afspejler socioøkonomisk betingede udgiftsbehov i kommunen, og at udgiftsniveauet er meget afhængig af dette behov/udgiftspres.


Sammenhængen mellem PLI og udgiftsniveau varierer mellem udgiftsområderne, og årsager til sammenhængen er ikke entydig

Når der er taget højde for forskelle i socioøkonomiske og demografiske grundvilkår m.v. viser analyserne følgende:

  • På dagtilbuds- og ældre/handicapområdet er der en positiv sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau i de enkelte år: Jo højere PLI er, jo højere er udgiftsniveauet på disse områder samlet set.

  • På administrationsområdet er der – når der er taget højde for socioøkonomiske grundvilkår mv. – ikke signifikant sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau i de enkelte år.

Men en statistisk sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau i samme år er ikke ensbetydende med, at der er en kausal (årsags-virknings) sammenhæng.  Dette i øvrigt uanset om der er tale om en negativ eller positiv statistisk sammenhæng. Det skyldes to ting:

For det første er det ikke muligt entydigt at afgøre, om PLI påvirker udgiftsniveauet eller om omvendt udgiftsniveauet påvirker PLI. Eller om bagvedliggende forhold påvirker både PLI og udgiftsniveau.

For det andet er det ikke utænkeligt, at ændringer i kommunale organisationer og rutiner som følge af ændringer i brugen af private leverandører ikke kan gennemføres fuldt ud i det år, hvor den private leverandør inddrages i opgaveløsningen, men først slår fuldt igennem i efterfølgende år.

Det sidste vil dog afhænge meget af de konkrete beslutninger og den konkrete økonomistyring: Tager man eksempelvis en besparelse på forhånd som en reduktion i budgettet i forhold til den forventede nettogevinst, eller reducerer man gradvist udgifterne i takt med, at medarbejderne bliver opsagt og/eller overdraget til en privat leverandør?

En nærmere”kausalitetsanalyse”, der undersøger sammenhængen mellem PLI i eet år med udgiftsniveauet i det efterfølgende år (og omvendt), nuancerer umiddelbart billedet af den positive statiske sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveauerne:

Denne del-analyse viser, at der på dagtilbudsområdet er tale om en sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau, der går begge veje, men at hovedtendensen er, at påvirkningen løber fra PLI til udgiftsniveau. Analysen viser, at øget inddragelse af private leverandører øger de kommunale udgifter i de efterfølgende år.

En mulig forklaring på det er, at kommunen vælger private leverandører uden forudgående udbud. En anden forklaring kan være, at kommunernes køb af ydelser hos private ikke foregår på et konkurrenceudsat marked, men er underlagt rammer, der betyder, at den enkelte kommunes tilskud til private daginstitutioner og private pasningsordninger overstiger den udgift, kommunen ville have haft ved selv at tilbyde dagtilbudspladsen.

ældre- og handicapområdet viser delanalysen, at den positive sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau i de enkelte år dækker over, at der ikke er nogen direkte sammenhæng, men at bagvedliggende ikke-observerede forhold øjensynligt påvirker både PLI og udgiftsniveauet. Analysen viser, at PLI ikke påvirker udgiftsniveauet på ældreområdet. Hverken i positiv eller negativ retning.

Endelig viser delanalysen på administrationsområdet, at selvom der ikke er en sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau i de enkelte år, tyder analysen på, at PLI i det ene år påvirker udgiftsniveauet i de efterfølgende år. Analysen viser, at øget inddragelse af private leverandører giver lavere udgifter samlet set i de efterfølgende år.

Som nævnt i indledningen bygger analysen på områder, der omfatter flere forskellige opgaver. Der betyder eksempelvis på administrationsområdet, at det ikke muligt at se, hvilke konkrete ydelser, der bidrager til at reducere udgiftsniveauet ved øget inddragelse af private leverandører. Eller for hvilke ydelser, der eventuelt er en merudgift forbundet ved at overlade dem til private leverandører. Det skyldes, at man på grund af kommunernes forskellige konteringspraksis ikke meningsfuldt kan opdele området yderligere, når man skal sammenligne udgiftsniveauer.  Samtidig er analyser af det administrative område specielt sårbare overfor forskelle i konteringspraksis og i organisering af opgaverne.

Generelle forbehold og perspektiver

For det første skal det understreges, at analysen ikke udgør et endegyldigt bevis for, hvordan årsager og virkninger hænger sammen, også selvom den avancerede analyse sandsynliggør en bestemt retning af sammenhængen. 

For det andet skal det understreges, at analysen er gennemført på et overordnet udgiftsområdeniveau, og at resultaterne ikke umiddelbart kan overføres til opgaveniveau. Den negative sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau på administrationsområdet udelukker således ikke, at der kan være positiv sammenhæng mellem udlicitering og udgiftsniveau på de enkelte opgaveområder, fx ved udlicitering af It-funktion, lønadministration eller efteruddannelse. Omvendt udelukker den positive sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau på dagtilbudsområdet ikke, at der kan være økonomiske gevinster forbundet med udlicitering af enkelte opgaver. 

For det tredje indgår i denne pilotundersøgelse ingen kvalitetsindikatorer. Og kun enkelte såkaldt ”eksplorative” outputindikatorer er inddraget i analyserne. Vi ved således ikke, om inddragelse af private leverandører betyder, at der bliver leveret mere eller mindre service – eller om den leverede service er af højere eller lavere kvalitet! 

Endelig indgår for det fjerde ikke en systematisk gennemgang af udgifter og besparelser på opgaveniveau og som følge heraf er følgeomkostninger heller ikke synlige i analysen. Ydermere vil transaktions- eller følgeomkostninger typisk blive konteret på tværs af hovedkonti, eksempelvis med dele af udgifterne på dagtilbudsområdet ”gemt” på administrationsområdet – hovedkonto 6. Og i den forbindelse savnes bl.a. en analyse af, om der er forskellig konteringspraksis på tværs af kommunerne, der kan sløre resultatet yderligere. 

Samlet set er der er behov for mere præcise og sikre indikatorer for aktivitetsniveauet og kvaliteten af den leverede service på de kommunale serviceområder før det reelt er muligt at sige noget om den samlede effekt på udgiftsniveau.

BILAG

Analysen fokuserer på tre kommunale udgiftsområder:

  • Dagtilbud
  • Ældre- og handicappede
  • Administration

Afgrænsningen af disse områder samt den konkrete beregning af PLI og udgiftsniveau på områder er præsenteret her.

For at undgå at udgifter i tilfælde af køb af ydelser på tværs af kommunegrænser både medregnes i drifts- og betalingskommunen, samt for at holde fokus på service rettet mod kommunens egne borgere, opgøres bruttodriftsudgifterne generelt ekskl. betalinger fra staten, kommuner og regioner (art 7.6-7.8).

Dagtilbud

Det første område, der analyseres i projektet, er dagtilbudsområdet. Det omfatter dagtilbudsopgaver rettet mod førskolebørn og det er afgrænset til følgende funktioner i kontoplanen: 

5.25.10 Fælles formål 

5.25.11 Dagpleje 

5.25.12 Vuggestuer 

5.25.13 Børnehaver 

5.25.14 Integrerede daginstitutioner 

5.25.15 Fritidshjem 

5.25.16 Klubber og andre socialpædagogiske fritidstilbud 

5.25.17 Særlige dagtilbud og særlige klubber 

5.25.18 Åbne pæd. tilbud, legesteder mv. 

5.25.19 Tilskud til private institutioner, dagpleje, fritidshjem, klubber og puljeordninger


Ældre og handicappede

Området omfatter kommunernes udgifter til omsorg og pleje for ældre og handicappede og afgrænses til følgende funktioner i kontoplanen: 

5.32.32 Pleje og omsorg mv. af ældre og handicappede                          

5.32.33 Forebyggende indsats for ældre og handicappede 

5.32.34 Plejehjem og beskyttede boliger 

5.32.35 Hjælpemidler, forbrugsgoder, boligindretning og befordring 

5.32.37 Løn og plejevederlag til pårørende 

Der er set bort fra 5.57.76 Boligydelser til pensionister, da der her er tale om indkomstoverførsler. Desuden indgår funktion 5.32.30 (Ældreboliger) ikke, da kommunernes driftsudgifter på denne funktion konteringsteknisk påvirkes meget af ældreboligernes finansieringsform. 

Det bemærkes, at udgifter til ældre ikke systematisk kan adskilles fra udgifter til handicappede. 

Frit-valgsordningen på hjemmeplejeområdet giver endvidere en udfordring. Valg af privat leverandør indgår dog i PLI, uanset om der har været afholdt udbud eller ej. 

I analysen af sammenhængen mellem PLI og udgiftsniveau opgøres udgiftsniveauet som bruttodriftsudgifter pr. 65+ årig i kommunen på ovennævnte funktioner.
 

Administration

Området omfatter kommunens centrale administrative udgifter på hovedkonto 6, og det er afgrænset til følgende funktioner i kontoplanen: 

6.45.50 Administrationsbygninger 

6.45.51 Sekretariat og forvaltninger 

6.45.53 Administration vedrørende jobcentre og pilotjobcentre 

6.45.54 Administration vedr. naturbeskyttelse 

6.45.55 Administration vedr. miljøbeskyttelse 

6.48.60 Div. indtægter/udgifter efter forsk. love 

6.48.62 Turisme 

6.48.66 Innovation og ny teknologi 

6.48.67 Erhvervsservice og iværksætteri 

6.48.68 Udv. af yder- og landdistriktsområder 

Der er lavet én samlet analyse af administrationsområdet. I overensstemmelse med PLI-definitionen indgår en række funktioner på hovedkonto 6 ikke i PLI, da disse repræsenterer opgaver, der ikke lovligt kan varetages af private: 

6.42.40 Fællesformål (politisk organisation) 

6.42.41 Kommunalbestyrelsesmedlemmer 

6.42.42 Kommissioner, råd og nævn 

6.42.43 Valg mv.                  

6.48.61 Vækstfora 

6.52.70 Løn- og barselspuljer 

Herudover ses bort fra 6.52.72 (Tjenestemandspension), 6.52.74 (Interne forsikringspuljer) og 6.48.63 (Udvikling af menneskelige ressourcer). De to førstnævnte, da der ikke er tale om egentlige administrative funktioner og udgifterne ikke alene vedrører personale lønnet på hovedkonto 6 men også personale på fx skoler og plejecentre. Funktion 6.48.63 er udeladt, da kun én kommune i 2010 har konteret bruttodriftsudgifter (hovedart 1-4) på denne funktion. 

I analysen af sammenhængen mellem PLI og udgiftsniveau opgøres udgiftsniveauet som bruttodriftsudgifter pr. indbygger i kommunen på ovennævnte funktioner.

Mere om resultaterne 

Tolkes resultaterne som udtryk for en kausal sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau, viser analysen på dagtilbudsområdet, at hvis PLI øges med 1 procentpoint, stiger gennemsnitsudgifterne året efter med 155 kr. pr. 0-5-årig. For en "gennemsnitskommune" svarer det til 0,2 procent af udgifterne. En tilsvarende, men modsatrettet effekt er påvist for det administrative område. 

I begge tilfælde er der tale om et punktestimat af den gennemsnitlige effekt, og det gælder som altid i denne type analyser, at estimatet er baseret på små ændringer i de forklarende variable og ikke kan generaliseres til at gælde, hvis der er tale om større ændringer i PLI. Det er derfor ikke meningsfuldt på grundlag af modellen at estimere effekten, hvis PLI fx øges med 25, 50 eller 100 procent. Men omkring den gennemsnitlige PLI på 10 procent giver en forøgelse af PLI med 1 procentpoint ifølge modellen anledning til en forøgelse af de gennemsnitlige dagtilbudsudgifter med 0,2 procent i det efterfølgende år. 

Ud over at der som tidligere nævnt ikke er taget højde for eventuelle forskelle i kvalitet, og at der ikke systematisk er kontrolleret for forskelle i aktivitetsniveauet, knytter der sig til analysen også et forbehold for forskelle i kommunernes organiserings- og konteringspraksis: 

Hvis en kommune for eksempel har valgt at udlicitere kommunens løn- og personalefunktion og samtidig ”udkonterer” udgifterne på de enkelte udgiftsområder vil dette – i forhold til en kommune, hvor udgiften til den udliciterede løn- og personalefunktion konteres centralt i kommunen – betyde, at både PLI og udgiftsniveau er højere på dagtilbudsområdet. 

Hvis løn- og personalefunktionen ikke er udliciteret, vil en decentral konteringspraksis omvendt betyde, at PLI på dagtilbudsområdet vil blive lavere og dagtilbudsudgifterne højere end i en kommune, hvor løn- og personaleudgiften konteres centralt. Forskelle i konteringspraksis kan dermed både bidrage til at skabe en mere negativ OG en mere positiv sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau på dagtilbudsområdet. 

Den positive sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau kan være et udslag af, at der ikke er tale om et konkurrenceudsat marked på dagtilbudsområdet. De væsentligste muligheder for konkurrenceudsættelse knytter sig til rengøring og servicefunktioner (fx pedel, have- og køkkenfunktioner). Det vides ikke, hvor stort omfanget af udbud på disse områder er, men det antages at væsentlige dele af PLI knytter sig til køb af ydelser hos private leverandører, hvor der ikke har været afholdt udbud på markedsmæssige vilkår. 

Kommunerne køber heller ikke private dagtilbudspladser på et marked, hvor private udbydere konkurrerer om pris og kvalitet: 

Kommunerne er ifølge lovgivningen forpligtiget til at yde tilskud af en bestemt størrelse til privatinstitutioner mv. De institutionelle og reguleringsmæssige bindinger betyder i sig selv, at der ikke er tale om køb og salg på markedsmæssige vilkår. Men principperne i loven kan også have den afledte konsekvens, at kommunen kommer til at betale en højere pris til en privat leverandør end den marginaludgift, kommunen alternativt ville have haft ved at levere ydelsen selv. 

Hertil kommer, at kommunerne i kraft af leveringsforpligtelsen på området kan have behov for at opretholde en organisatorisk reservekapacitet, der kan sættes ind, hvis en privat leverandør misligholder kontrakten, samt at der kan være organisatoriske omkostninger knyttet til eventuel konkurrenceudsættelse og monitorering af kontraktoverholdelsen. 

Spørgsmålet er naturligvis, om en indikeret sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau kan tilskrives, at der er tilsvarende forskelle i aktivitetsniveau og/eller kvalitet i opgaveløsningen. Et spørgsmål, som det kræver mere veludviklede indikatorer for aktivitetsniveau og kvalitet at besvare mere præcist, jf også de tidligere diskussioner heraf. 

 

 

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk