Måltal for konkurrenceudsættelse skal ikke dikteres 

Udgivet: 29-11-2016 | Redigeret: 29-11-2016
A A A

Måltal der dikterer, at kommuner, regioner og statslige institutioner skal konkurrenceudsætte en bestemt andel af deres opgaver giver ingen mening. En række forhold bør ligeledes inkluderes, når regnestykket for den samlede konkurrenceudsættelse skal gøres op. Det må herefter være op til kommunalbestyrelser og ledelserne selv at vurdere, hvordan opgaverne løses bedst muligt inden for de rammer, der er til rådighed.

Vi hører ofte fra de private interesseorganisationer Dansk Industri og Dansk Erhverv, at det offentlige kan spare mange penge ved at konkurrenceudsætte og udlicitere offentlige opgaver til det private erhvervsliv. Ofte bliver der dog ikke taget højde for en række forhold, der perspektiverer selve den økonomiske gevinst ved at konkurrenceudsætte og udlicitere. En række forhold der bør og skal tages forbehold for og medregnes, inden den reelle beslutning om at ville konkurrenceudsætte og udlicitere kan tages.

Besparelsespotentialer
Fra forskningen (1) ved vi, at den økonomiske effekt af udlicitering er meget svingende. Udlicitering kan have både have negativ, neutral eller positiv økonomisk effekt. Spændet går lige fra besparelser på 40 procent til fordyrelser på 68 procent. Størstedelen af undersøgelserne peger dog på, at der ingen økonomisk effekt er ved udlicitering.

Forskningen viser også, at det kun er et fåtal af undersøgelserne, der indregner transaktionsomkostningerne, samt sammenholder de økonomiske effekter med eventuelle ændringer i kvaliteten. Det er med til at vanskeliggøre en helhedsvurdering af effekten ved udlicitering.

Når man ser på udbud over tid, er der en klar tendens til, at besparelsespotentialet aftager. Jo flere gange en opgave udbydes, des mindre er den økonomiske besparelse på udbuddet, det viser en undersøgelse fra vej- og parkområdet. Her er det vigtigt at være opmærksom på, at der også er transaktionsomkostninger forbundet med udbuddet. Hvis transaktionsomkostningerne er større end den økonomiske gevinst, er det en dårlig forretning at lave udbud. Det taler for, at man som udbyder er bevidst om, at man ikke kan blive ved med at forvente besparelser, hver gang man udbyder.

Undersøgelser viser også, at der kan være besparelse ved førstegangsudbud, men det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom på, at de udbud er lavet for mange år siden, og da der sideløbende er sket en effektivisering af den offentlige sektor, vil der i dag ikke være samme gevinster at hente.

Transaktionsomkostninger
Det er ikke gratis at konkurrenceudsætte offentlige opgaver. Alene det at sende noget i udbud koster penge. En analyse fra efteråret 2015 (2) viser, at når beslutningen om at udbyde en opgave tages, bliver der sjældent medregnet transaktionsomkostningerne ved udbud.

Når en opgave udbydes af det offentlige er der udgifter til:

• Markedsdialog/identificering af potentielle budgivere
• Formøder og evt. præ-kvalificering af budgivere
• Udarbejdelse af kravspecifikationer og udbudsmateriale
• Svar på spørgsmål fra budgivere
• budvurdering
• kontraktindgåelse

Analysen viser, at omkostninger til udbudsprocessen alene svinger mellem 0,04% og 12,36% af kontraktværdien. Der er stor forskel på, hvad der udbydes og hvor dyrt det er. Gennemsnitsomkostningerne på en udbudsproces er 2%.

Herudover kommer omkostninger efter kontrakten er indgået til tilsyn med leverandøren og håndhævelse af kontrakten.

For at vurdere om det kan betale sig at udbyde en opgave, er det OAO’s klare opfattelse at transaktionsomkostninger skal fremgå tydeligt, så det bliver indregnet i de økonomiske modeller der laves af fordele og ulemper ved at konkurrenceudsætte en opgave.

Innovation og nytænkning
Ofte bliver det hævdet af de private aktører, at det er i den private sektor, der sker udvikling og bliver fundet på nye, bedre og smartere løsninger.

Men der er ingen dokumentation for, at der ikke sker udvikling, i form af nye, bedre smartere og mere effektive løsninger i den offentlige sektor.

Statistik tilgængelig for innovation i henholdsvis den private og offentlige sektor, viser at ca. 45% af de private virksomheder er innovative (3) og ca. 86% af den offentlige sektor er innovative (4). Der er selvfølgelig forskel på, hvordan innovation fungerer i den private og offentlige sektor, men det viser, at innovation og nytænkning i høj grad også sker i den offentlige sektor (5). Den offentlige sektor fornyr og tilpasser sig borgernes ønsker og behov, helt på samme måde som det private gør.

Den offentlige sektor bliver effektiviseret for 2% om året, hvilket betyder, at der er en konstant effektivisering af den offentlige sektor.

Endvidere ved vi, at de private ikke er innovative og søger nye løsninger af sig selv i en kontraktperiode. Skal der ske nyudvikling, skal det fremgå af kontrakterne og det offentlige skal betale ekstra for den opgave. Bliver en opgave varetaget af det offentlige, så bliver nye løsninger taget i brug med det samme, det kræver ikke, at afdelingen el. lign. bliver betalt ekstra for at tage nye arbejdsmetoder eller redskaber i brug.

Kvalitet i opgaveløsningen
Vi ved fortsat ikke meget om sammenhængen mellem kvalitet og udbud. Meget skyldes, at det ikke undersøges - eller at kvalitet ikke er undersøgt før et udbud, og det vides derfor ikke om det er forbedret.

Fra forskningen ved vi (6): af de få undersøgelser der ser på kvalitet som effekt af udlicitering, så viser 1/3 del en forbedring af kvaliteten ved udlicitering, 1/3 ingen ændring i kvaliteten og den sidste tredjedel viser, at udliciteringen førte til dårligere kvalitet. Så det er svært at sige ret meget om kvalitet og udlicitering.

Grunden til at det er så svært at sige noget om kvaliteten i opgaveløsningen er, at der ikke altid er en afdækning af kvalitet forud for udliciteringen, så det kan være svært at have noget at måle op imod. Ligeledes er der ikke kvalitetsstandarder på ret mange opgaver og indfører man dem, kan det blive til laveste fællesnævner. Det er derfor en balance, om vi ønsker kvalitetsstandarder på alt.

Medarbejdervilkår
Der er ikke meget forskning, der kan dokumentere effekterne for medarbejderne, når der sker konkurrenceudsættelse og udlicitering.

Fra vores medlemmer ved vi, at en konkurrenceudsættelse skaber stor usikkerhed blandt medarbejderne. I en længere periode fra udbuddet annonceres og indtil det vides, hvem der vinder opgaven, skaber det stor usikkerhed omkring hvilke konsekvenser det har for medarbejderne: bliver de taget med til leverandøren, beholder de deres lønniveau, hvordan skal opgaverne løses hos den nye leverandør mv.

Er der indbygget store besparelser i kontrakten, har det også betydning for medarbejdere, der måske ikke kommer med til kontraktvinder eller at medarbejderne skal løse opgaverne væsentlig dårligere end de er vant til, hvilket er frustrerende for medarbejderne og ødelæggende for deres faglighed.

Et studie (7) der trækker på viden om effekterne for medarbejdere beskriver, at der er flest negative konsekvenser for medarbejderne ved udlicitering. De negative konsekvenser er:

• Nedskæringer hos de private leverandører i forbindelse med udlicitering og deraf følgende løntilbageholdenhed hos de ansatte.
• Flere kortere ansættelsesperioder og højere personaleomsætning.
• Dårligere forhold ved ferie og sygdom.
• Mere skiftende arbejdstider og flere deltidsansatte.
• Øget arbejdstempo og højere produktivitetskrav følger ofte af nedskæringer.
• Flere studier peger på dårligere helbred og flere sygedage, men der er også et par studier, der peger i den modsatte retning.
• Lønnedgang da lønomkostninger er en konkurrencefaktor
• Større jobusikkerhed også i forbindelse med genudbud
• Medarbejdertilfredshed påvirkes negativt af udlicitering. Det vides dog ikke, om dette varer ved i det lange løb eller om det er en konsekvens af forandringerne.
• Mere stress og udbrændthed.

Enkelte studier viser dog, at medarbejdertilfredsheden også kan stige ved udlicitering.

Studier fra lande med liberale markeder, hvor der er mindre regulering og ikke så stærke faglige organisationer, viser flest negative effekter for de ansatte ved udlicitering. Studier fra lande med mere regulerede arbejdsmarkeder viser færre negative effekter for de ansatte ved udlicitering. Studierne peger dog også på, at der er forskelle på konsekvenserne for de ansatte afhængigt af sektor.

Kontrolbud
Vi ved (8), at når det offentlige laver kontrolbud (byder på egne udbud), så vinder de i ca. 50% af tilfældene - det viser, at det offentlige er fuldt ud konkurrencedygtige med det private om opgaveløsningen.

Der er desværre kun få udbydere, der vælger at lave et kontrolbud, når de udbyder en opgave. Det er efter vores opfattelse helt tosset ikke at lave et kontrolbud, særligt når vi kan se, at sker det, så vinder buddet i op mod 50% af tilfældene. Det betyder, at skeles der kun til de private bud, risikerer man som offentlig opgaveudbyder, at købe opgaven for dyrt.

Vi anbefaler derfor altid, at det offentlige laver kontrolbud.

Vurderingskriterier
Når en opgave skal udbydes, skal det besluttes, hvilke kriterier der vurderes på, for at finde det tilbud det offentlige vil købe. Der kan vurderes på prisen alene, men der kan også laves en vægtning af pris og kvalitet i løsningen af opgaven.

Konkurser
Et emne, der har været meget i vælten, især på hjemmeplejeområdet, er konkurser. Risikoen for at private aktører går konkurs er til stede ved udlicitering. Det kan betyde ekstraomkostninger, da der skal opretholdes et vist offentligt beredskab, så det offentlige kan træde til ved konkurser.

Videntab
En faktor der sjældent tælles med når der tales om konkurrenceudsættelse og udlicitering er videntab. Viden går tabt når opgaver flytter rundt mellem leverandører. Viden beholdes ikke i organisationen, men bliver hos den private leverandør - alternativt skal der bruges midler (transaktionsomkostninger) for at dele viden - og det er ikke sikkert, at den viden kan overføres - vi kender alle til udfordringerne med vidensdeling bare inden for den samme organisation.

Det kan resultere i, at man som udbyder ikke helt ved, hvad man skal efterspørge, da man ikke har erfaring med udførelsen af opgaven.

Måltal
Måltal der således dikterer, at kommuner, regioner og statslige institutioner skal konkurrenceudsætte en bestemt andel af deres opgaver giver ingen mening.

Det må være op til kommunalbestyrelser og ledelser, at vurdere hvordan opgaverne løses bedst muligt inden for de rammer, der er til at løse dem.

Hver gang der skal gennemføres et udbud, koster det skatteborgerkroner. Der er ingen garanti for at en privat leverandør kan løse opgaven bedre eller billigere end en offentlig. Derfor er det meningsløst og dyrt, at det offentlige, skal gennemføre udbud efter måltal, da det kan blive fordyrende for opgaveløsningen, og det bør i stedet således påhvile den enkelte forvaltning at beslutte hvordan og hvorledes der skal konkurrenceudsættes og udliciteres.

 

 

Noter til teksten:

(1): Helby Petersen, O., Hjelmar, U., Vrangbæk, K. og Larsen, P.T. (2014): ” Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. En forskningsoversigt over danske og internationale studier fra 2011-2014”

(2): Helby Petersen, O. og Bækkeskov, E. (2015): ”Transaktionsomkostninger ved udbud af offentlige opgaver: en analyse af offentlige myndigheders udbudsomkostninger”

(3): Danmarks statistik

(4): coi.Innovationsbarometret.dk

(5): Af forskellige grunde, er det umiddelbart problematisk at sammenligne de to tal. De væsentligste grunde er:

  • Definitionerne på innovation i den offentlige undersøgelse og i den private er ikke helt de samme. Fx optræder der i den private ’markedsføringsinnovation’, mens vi i den offentlige taler om ’nye eller væsentligt ændrede måder at kommunikere med omverdenen på’
  • Selv hvor definitionerne umiddelbart lyder ens, kan de være udtryk for meget forskellige processer: Produktinnovation – at indføre nye produkter – vil fx i en privat fremstillingsvirksomhed typisk indebære, at man har udviklet og markedsført et nyt produkt (en håndgribelig vare). Mens produktinnovation i den offentlige sektor oftere simpelthen vil være, at man har indkøbt og ibrugtaget et produkt (som en privat virksomhed typisk har udviklet).
  • Det er også værd at være opmærksom på, at det er nogle ret forskellige forhold, der er med til at drive innovationsprocesserne. Sagt lidt firkantet: I den private sektor er det markedskonkurrence, i den offentlige sektor er det politik. Således er omtrent 2 ud af 3 offentlige innovationer enten (bl.a.) igangsat af politikere og/eller fremmet af politikere (enten via ny lovgivning og/eller den nærmeste politiske ledelse, dvs. byråd/regionsråd/minister). Ny lovgivning kan selvfølgelige også betyde noget for innovationen i den private sektor, men det skønnes at betyde relativt mindre i den private sektor.

(6): Helby Petersen, O., Hjelmar, U., Vrangbæk, K. og Larsen, P.T. (2014): ” Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. En forskningsoversigt over danske og internationale studier fra 2011-2014”

(7): Helby Petersen, O., Hjelmar, U., Vrangbæk, K. (2015): ”Is Contracting Out Good or Bad for Employees? A Review of International Experience”, Review of Public Personnel Administration, vol. 35 no.,1, p. 3-23

(8): Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde (2014): ”Analyse af omfanget af og erfaringer med kontrolbud”

Islands Brygge 32D, 1.sal DK-2300 København S. / Tlf.: 33701300 / E-mail: oao@oao.dk / Sikker mail: e-boks.dk