Konsekvenser for medarbejdere ved udlicitering 

Udgivet: 01-03-2017 | Redigeret: 03-03-2017

Fire forskere, Yosef Bhatti (KORA), Lotte Bøgh Andersen (Aarhus Universitet & KORA), Ole Helby Petersen (Roskilde Universitet) og Kurt Houlberg (KORA), har som en del af forskningsprojektet EffektDoku undersøgt, hvordan en udlicitering påvirker indkomst, forbrug af offentlige overførsler og forbrug af sygesikringsydelser hos de medarbejdere, som overgår til private virksomheder i forbindelse med udlicitering af offentligt finansierede opgaver.

De har undersøgt det blandt medarbejder på fire forskellige områder: rengøring, vej/park-området, kantinedrift/madservice og drift af plejecentre/ældreboliger.

Medarbejderkonsekvenserne af udlicitering er undersøgt ved at følge 1.478 personer fra tre år før en udlicitering, hvor de var ansat i det offentlige, til tre år efter en udlicitering og virksomhedsoverdragelse til en privat virksomhed. De sammenlignes med personer, der er forblevet offentligt ansatte.

Der er lavet statistiske undersøgelser af konsekvenserne for medarbejderne på tre områder:

De væsentligste konsekvenser af udlicitering for medarbejdere der virksomhedsoverdrages i forbindelse med en udlicitering er et fald i erhvervsindkomst og en stigning i indkomstoverførsler og øvrige overførsler.

Lavere indkomst

Undersøgelsen viser, at medarbejdere, der overgår fra offentlig til privat ansættelse i forbindelse med en udlicitering, gennemsnitligt oplever at få en lavere lønindkomst i årene efter udliciteringen sammenlignet med medarbejdere, der er offentligt ansat. Faldet er på ca. 30.000 kr. det første år, ca.  40.000 kr. i det andet år og ca. 29.000 kr. i det tredje år efter udliciteringen.

De udliciterede medarbejdere modtager samtidig mere i overførselsindkomst. Stigningen i sker i midlertidige indkomstoverførsler, der er kontanthjælpsydelser (tidligere bistandsydelser), integrationsydelse, a-kasseydelser inkl. orlov, arbejdsløsheds-, syge- og barselsdagpenge. Stigningen er på ca. 15.000 kr. det første år og andet år og nede på ca. 10.000 kr. det tredje år efter udliciteringen.

Overførselsindkomsterne dækker noget af nedgangen i lønindkomst. Det betyder, at samlet set oplever de udliciterede medarbejdere i gennemsnit en tilbagegang i årsindkomsten (inkl. modtagne overførsler) på henholdsvis ca. 8.500 kr., ca. 19.000 kr. og ca. 12.000 i de tre første år efter udliciteringen sammenlignet med sammenlignet med medarbejdere, der er offentligt ansat.

Længere på dagpenge og sygedagpenge

Analysen viser også, at de udliciterede medarbejdere har længere perioder på primært dagpenge og i mindre grad andre offentlige ydelser end den sammenlignelige gruppe af medarbejdere, som ikke er overgået til privat ansættelse i forbindelse med en udlicitering. De udliciterede medarbejdere er i gennemsnit ca. 4 hele eller delvise uger mere på dagpenge et år efter udliciteringen faldende til 2 uger mere på dagpenge tre år efter udliciteringen.

Medarbejdere, der skifter til privat ansættelse i forbindelse med en udlicitering, har flere hele eller delvise uger på sygedagpenge, men primært i perioden umiddelbart efter udliciteringen.

Ikke markant stigning i brug af sundhedsvæsnet

I forhold til sundhedsforhold kan der kun ses begrænsede negative effekter af at overgå til privat ansættelse i forbindelse med en udlicitering.

Det er primært brugen af samtaleterapi, der sker hos den alment praktiserende læge, der stiger mere for de medarbejdere, der overgår til privat ansættelse i forbindelse med udlicitering, men samtaleterapi er en relativt sjælden ydelse, og der kan kun identificeres en ret lille og kortvarig stigning i dette ved udlicitering.

Kan konsekvenserne forklares?

Undersøgelsen kan ikke forklare, hvorfor forskellene i løn og brug af offentlige ydelser opstår. Faldet i lønindkomst kan skyldes faldende beskæftigelsesgrad, faldende arbejdstid eller faldende timeløn. Men denne undersøgelse kan ikke fastslå, om faldet i erhvervsindkomst skyldes, at de udliciterede medarbejdere efter udliciteringen i højere grad er arbejdsløse, om de arbejder færre timer om ugen og/eller om deres timeløn er lavere end de medarbejdere der er ansat i det offentlige.

Forskerne konstaterer dog, at medarbejdere, der overgår til beskæftigelse hos den private leverandør i forbindelse med en udlicitering, i højere grad bliver arbejdsløse end kontrolgruppen. Desuden tyder uddybende analyser på, at en lavere andel af de udliciterede medarbejdere har et samlet arbejdsomfang på fuldtid efter udliciteringen. Det tyder på, at de faldende beskæftigelse og faldende arbejdstid – kan være medvirkende årsager til den nedgangen i udliciterede medarbejderes indkomst.

Fakta om analysen og forskningsprojekt:

Analysen er en dataanalyse, der bygger på i alt 1.478 individer som skifter fra en offentlig organisation til en privat leverandør i forbindelse med en udlicitering. 87 % af disse individer er identificeret som følge af et udbud på rengøringsområdet. Stort set alle de øvrige individer arbejder indenfor vej- og parkområdet. De følges, uanset om de efter overgang til den private arbejdsgiver senere vælger at skifte job, bliver arbejdsløse eller lignende. Deres udvikling over tid er i analysen sammenholdt med sammenlignelige individer, der initialt også arbejdede i den offentlige sektor i de samme arbejdsfunktioner, og som ikke oplevede en overgang i forbindelse med en udlicitering.

Undersøgelsen er en del af forskningsprojektet EffektDoku, der har til formål at undersøgelse effekter af konkurrenceudsættelse i forhold til omkostningsniveau, kvalitet og medarbejderforhold på en række forskellige serviceområder. Forskningsprojektet har tilknyttet forskere fra Roskilde, København, Aalborg og Aarhus Universitet, samt CBS og KORA. Der kan læses mere om projektet på www.ruc.dk/effektdoku.

Potentiale for offentlige udbud? 

Udgivet: 23-12-2016 | Redigeret: 23-12-2016

Minister for offentlig innovation Sophie Løhde udtaler i forbindelse med offentliggørelsen af konkurrence- og forbrugerstyrelsens årlige status for offentlig konkurrence: ”Vi har et mål om at sende flere offentlige opgaver i udbud, som en del af vores arbejdsprogram for den offentlige sektor. De nye tal, vil vi bruge som grundlag for arbejdet med måltal. For os er det afgørende, at danskerne får den bedst mulige service for deres penge.”

At få den bedst mulige service for skatteborgernes penge er ikke lig med at sætte måltal for udbud af offentlige opgaver. Det må være op til kommunalbestyrelser og ledelser, at vurdere hvordan opgaverne løses bedst muligt inden for de rammer, der er til at løse dem.

Hver gang der skal gennemføres et udbud, koster det skatteborgerkroner. Der er ingen garanti for at en privat leverandør kan løse opgaven bedre eller billigere end en offentlig. Derfor er det meningsløst og dyrt, at det offentlige, skal gennemføre udbud efter måltal, da det kan blive fordyrende for opgaveløsningen, og det bør i stedet således påhvile den enkelte forvaltning at beslutte hvordan og hvorledes der skal konkurrenceudsættes og udliciteres.

Læs Status for offentlig konkurrence her.

Statusrapporten peger endvidere på en række potentialeområder, hvor konkurrenceudsættelsesgraden kan hæves. Der peges på at fortsætte med at udbyde mere på ikke borgernære områder så som facility management, it- og teleydelser, rådgivning- og konsulent samt kontorydelser. Det er her vigtigt at huske, at det er opgaver der har være konkurrenceudsat gennem en længere årrække og de effektiviseringspotentialer, der var indledningsvis, ikke længere er de samme. Det bør også indtænkes hvilken effekt udlicitering af en opgave har for den samlede løsning af opgaverne på en arbejdsplads.

Der peges i statusrapporten også på at der er potentialer i at konkurrenceudsætte nye områder, der ikke tidligere har været konkurrenceudsat. I staten peges der på eksempler som fartkontrol, fødevarekontrol og fangetransporter. For kommunerne peges der på eksempler som beskæftigelsesindsatsen og sociale opgaver.

I diskussionen og beslutningerne om konkurrenceudsættelse og udlicitering af offentlige opgaver, der fortsat betales af skatteborgerne, er det altafgørende at have blik for de samfundsmæssige effekter. Det nytter ikke, kun at have et blik for en kortsigtet umiddelbart økonomisk gevinst – hvis der er en sådan overhovedet. Der skal være et samlet blik for de bredere effekter. Det vil sige kvaliteten i tilbuddene til borgerne og den samlede samfundsøkonomi, bliver nogle af de bespareler private firmaer leverer skubbet tilbage til det offentlige i form af f.eks. flere ledige.

Måltal for konkurrenceudsættelse skal ikke dikteres 

Udgivet: 29-11-2016 | Redigeret: 29-11-2016

Måltal der dikterer, at kommuner, regioner og statslige institutioner skal konkurrenceudsætte en bestemt andel af deres opgaver giver ingen mening. En række forhold bør ligeledes inkluderes, når regnestykket for den samlede konkurrenceudsættelse skal gøres op. Det må herefter være op til kommunalbestyrelser og ledelserne selv at vurdere, hvordan opgaverne løses bedst muligt inden for de rammer, der er til rådighed.

Vi hører ofte fra de private interesseorganisationer Dansk Industri og Dansk Erhverv, at det offentlige kan spare mange penge ved at konkurrenceudsætte og udlicitere offentlige opgaver til det private erhvervsliv. Ofte bliver der dog ikke taget højde for en række forhold, der perspektiverer selve den økonomiske gevinst ved at konkurrenceudsætte og udlicitere. En række forhold der bør og skal tages forbehold for og medregnes, inden den reelle beslutning om at ville konkurrenceudsætte og udlicitere kan tages.

Besparelsespotentialer
Fra forskningen (1) ved vi, at den økonomiske effekt af udlicitering er meget svingende. Udlicitering kan have både have negativ, neutral eller positiv økonomisk effekt. Spændet går lige fra besparelser på 40 procent til fordyrelser på 68 procent. Størstedelen af undersøgelserne peger dog på, at der ingen økonomisk effekt er ved udlicitering.

Forskningen viser også, at det kun er et fåtal af undersøgelserne, der indregner transaktionsomkostningerne, samt sammenholder de økonomiske effekter med eventuelle ændringer i kvaliteten. Det er med til at vanskeliggøre en helhedsvurdering af effekten ved udlicitering.

Når man ser på udbud over tid, er der en klar tendens til, at besparelsespotentialet aftager. Jo flere gange en opgave udbydes, des mindre er den økonomiske besparelse på udbuddet, det viser en undersøgelse fra vej- og parkområdet. Her er det vigtigt at være opmærksom på, at der også er transaktionsomkostninger forbundet med udbuddet. Hvis transaktionsomkostningerne er større end den økonomiske gevinst, er det en dårlig forretning at lave udbud. Det taler for, at man som udbyder er bevidst om, at man ikke kan blive ved med at forvente besparelser, hver gang man udbyder.

Undersøgelser viser også, at der kan være besparelse ved førstegangsudbud, men det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom på, at de udbud er lavet for mange år siden, og da der sideløbende er sket en effektivisering af den offentlige sektor, vil der i dag ikke være samme gevinster at hente.

Transaktionsomkostninger
Det er ikke gratis at konkurrenceudsætte offentlige opgaver. Alene det at sende noget i udbud koster penge. En analyse fra efteråret 2015 (2) viser, at når beslutningen om at udbyde en opgave tages, bliver der sjældent medregnet transaktionsomkostningerne ved udbud.

Når en opgave udbydes af det offentlige er der udgifter til:

• Markedsdialog/identificering af potentielle budgivere
• Formøder og evt. præ-kvalificering af budgivere
• Udarbejdelse af kravspecifikationer og udbudsmateriale
• Svar på spørgsmål fra budgivere
• budvurdering
• kontraktindgåelse

Analysen viser, at omkostninger til udbudsprocessen alene svinger mellem 0,04% og 12,36% af kontraktværdien. Der er stor forskel på, hvad der udbydes og hvor dyrt det er. Gennemsnitsomkostningerne på en udbudsproces er 2%.

Herudover kommer omkostninger efter kontrakten er indgået til tilsyn med leverandøren og håndhævelse af kontrakten.

For at vurdere om det kan betale sig at udbyde en opgave, er det OAO’s klare opfattelse at transaktionsomkostninger skal fremgå tydeligt, så det bliver indregnet i de økonomiske modeller der laves af fordele og ulemper ved at konkurrenceudsætte en opgave.

Innovation og nytænkning
Ofte bliver det hævdet af de private aktører, at det er i den private sektor, der sker udvikling og bliver fundet på nye, bedre og smartere løsninger.

Men der er ingen dokumentation for, at der ikke sker udvikling, i form af nye, bedre smartere og mere effektive løsninger i den offentlige sektor.

Statistik tilgængelig for innovation i henholdsvis den private og offentlige sektor, viser at ca. 45% af de private virksomheder er innovative (3) og ca. 86% af den offentlige sektor er innovative (4). Der er selvfølgelig forskel på, hvordan innovation fungerer i den private og offentlige sektor, men det viser, at innovation og nytænkning i høj grad også sker i den offentlige sektor (5). Den offentlige sektor fornyr og tilpasser sig borgernes ønsker og behov, helt på samme måde som det private gør.

Den offentlige sektor bliver effektiviseret for 2% om året, hvilket betyder, at der er en konstant effektivisering af den offentlige sektor.

Endvidere ved vi, at de private ikke er innovative og søger nye løsninger af sig selv i en kontraktperiode. Skal der ske nyudvikling, skal det fremgå af kontrakterne og det offentlige skal betale ekstra for den opgave. Bliver en opgave varetaget af det offentlige, så bliver nye løsninger taget i brug med det samme, det kræver ikke, at afdelingen el. lign. bliver betalt ekstra for at tage nye arbejdsmetoder eller redskaber i brug.

Kvalitet i opgaveløsningen
Vi ved fortsat ikke meget om sammenhængen mellem kvalitet og udbud. Meget skyldes, at det ikke undersøges - eller at kvalitet ikke er undersøgt før et udbud, og det vides derfor ikke om det er forbedret.

Fra forskningen ved vi (6): af de få undersøgelser der ser på kvalitet som effekt af udlicitering, så viser 1/3 del en forbedring af kvaliteten ved udlicitering, 1/3 ingen ændring i kvaliteten og den sidste tredjedel viser, at udliciteringen førte til dårligere kvalitet. Så det er svært at sige ret meget om kvalitet og udlicitering.

Grunden til at det er så svært at sige noget om kvaliteten i opgaveløsningen er, at der ikke altid er en afdækning af kvalitet forud for udliciteringen, så det kan være svært at have noget at måle op imod. Ligeledes er der ikke kvalitetsstandarder på ret mange opgaver og indfører man dem, kan det blive til laveste fællesnævner. Det er derfor en balance, om vi ønsker kvalitetsstandarder på alt.

Medarbejdervilkår
Der er ikke meget forskning, der kan dokumentere effekterne for medarbejderne, når der sker konkurrenceudsættelse og udlicitering.

Fra vores medlemmer ved vi, at en konkurrenceudsættelse skaber stor usikkerhed blandt medarbejderne. I en længere periode fra udbuddet annonceres og indtil det vides, hvem der vinder opgaven, skaber det stor usikkerhed omkring hvilke konsekvenser det har for medarbejderne: bliver de taget med til leverandøren, beholder de deres lønniveau, hvordan skal opgaverne løses hos den nye leverandør mv.

Er der indbygget store besparelser i kontrakten, har det også betydning for medarbejdere, der måske ikke kommer med til kontraktvinder eller at medarbejderne skal løse opgaverne væsentlig dårligere end de er vant til, hvilket er frustrerende for medarbejderne og ødelæggende for deres faglighed.

Et studie (7) der trækker på viden om effekterne for medarbejdere beskriver, at der er flest negative konsekvenser for medarbejderne ved udlicitering. De negative konsekvenser er:

• Nedskæringer hos de private leverandører i forbindelse med udlicitering og deraf følgende løntilbageholdenhed hos de ansatte.
• Flere kortere ansættelsesperioder og højere personaleomsætning.
• Dårligere forhold ved ferie og sygdom.
• Mere skiftende arbejdstider og flere deltidsansatte.
• Øget arbejdstempo og højere produktivitetskrav følger ofte af nedskæringer.
• Flere studier peger på dårligere helbred og flere sygedage, men der er også et par studier, der peger i den modsatte retning.
• Lønnedgang da lønomkostninger er en konkurrencefaktor
• Større jobusikkerhed også i forbindelse med genudbud
• Medarbejdertilfredshed påvirkes negativt af udlicitering. Det vides dog ikke, om dette varer ved i det lange løb eller om det er en konsekvens af forandringerne.
• Mere stress og udbrændthed.

Enkelte studier viser dog, at medarbejdertilfredsheden også kan stige ved udlicitering.

Studier fra lande med liberale markeder, hvor der er mindre regulering og ikke så stærke faglige organisationer, viser flest negative effekter for de ansatte ved udlicitering. Studier fra lande med mere regulerede arbejdsmarkeder viser færre negative effekter for de ansatte ved udlicitering. Studierne peger dog også på, at der er forskelle på konsekvenserne for de ansatte afhængigt af sektor.

Kontrolbud
Vi ved (8), at når det offentlige laver kontrolbud (byder på egne udbud), så vinder de i ca. 50% af tilfældene - det viser, at det offentlige er fuldt ud konkurrencedygtige med det private om opgaveløsningen.

Der er desværre kun få udbydere, der vælger at lave et kontrolbud, når de udbyder en opgave. Det er efter vores opfattelse helt tosset ikke at lave et kontrolbud, særligt når vi kan se, at sker det, så vinder buddet i op mod 50% af tilfældene. Det betyder, at skeles der kun til de private bud, risikerer man som offentlig opgaveudbyder, at købe opgaven for dyrt.

Vi anbefaler derfor altid, at det offentlige laver kontrolbud.

Vurderingskriterier
Når en opgave skal udbydes, skal det besluttes, hvilke kriterier der vurderes på, for at finde det tilbud det offentlige vil købe. Der kan vurderes på prisen alene, men der kan også laves en vægtning af pris og kvalitet i løsningen af opgaven.

Konkurser
Et emne, der har været meget i vælten, især på hjemmeplejeområdet, er konkurser. Risikoen for at private aktører går konkurs er til stede ved udlicitering. Det kan betyde ekstraomkostninger, da der skal opretholdes et vist offentligt beredskab, så det offentlige kan træde til ved konkurser.

Videntab
En faktor der sjældent tælles med når der tales om konkurrenceudsættelse og udlicitering er videntab. Viden går tabt når opgaver flytter rundt mellem leverandører. Viden beholdes ikke i organisationen, men bliver hos den private leverandør - alternativt skal der bruges midler (transaktionsomkostninger) for at dele viden - og det er ikke sikkert, at den viden kan overføres - vi kender alle til udfordringerne med vidensdeling bare inden for den samme organisation.

Det kan resultere i, at man som udbyder ikke helt ved, hvad man skal efterspørge, da man ikke har erfaring med udførelsen af opgaven.

Måltal
Måltal der således dikterer, at kommuner, regioner og statslige institutioner skal konkurrenceudsætte en bestemt andel af deres opgaver giver ingen mening.

Det må være op til kommunalbestyrelser og ledelser, at vurdere hvordan opgaverne løses bedst muligt inden for de rammer, der er til at løse dem.

Hver gang der skal gennemføres et udbud, koster det skatteborgerkroner. Der er ingen garanti for at en privat leverandør kan løse opgaven bedre eller billigere end en offentlig. Derfor er det meningsløst og dyrt, at det offentlige, skal gennemføre udbud efter måltal, da det kan blive fordyrende for opgaveløsningen, og det bør i stedet således påhvile den enkelte forvaltning at beslutte hvordan og hvorledes der skal konkurrenceudsættes og udliciteres.

 

 

Noter til teksten:

(1): Helby Petersen, O., Hjelmar, U., Vrangbæk, K. og Larsen, P.T. (2014): ” Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. En forskningsoversigt over danske og internationale studier fra 2011-2014”

(2): Helby Petersen, O. og Bækkeskov, E. (2015): ”Transaktionsomkostninger ved udbud af offentlige opgaver: en analyse af offentlige myndigheders udbudsomkostninger”

(3): Danmarks statistik

(4): coi.Innovationsbarometret.dk

(5): Af forskellige grunde, er det umiddelbart problematisk at sammenligne de to tal. De væsentligste grunde er:

(6): Helby Petersen, O., Hjelmar, U., Vrangbæk, K. og Larsen, P.T. (2014): ” Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. En forskningsoversigt over danske og internationale studier fra 2011-2014”

(7): Helby Petersen, O., Hjelmar, U., Vrangbæk, K. (2015): ”Is Contracting Out Good or Bad for Employees? A Review of International Experience”, Review of Public Personnel Administration, vol. 35 no.,1, p. 3-23

(8): Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde (2014): ”Analyse af omfanget af og erfaringer med kontrolbud”

Faldende besparelse ved udbud 

Udgivet: 28-10-2015 | Redigeret: 28-10-2015

Ny undersøgelse peger på, at der er faldende besparelser at hente ved at udbyde en opgave flere gange. Undersøgelsen er lavet på det kommunale vej- og parkområde, der har været konkurrenceudsat siden begyndelsen af 1990’erne.

Driftsopgaver på vej- og parkområdet var nogle af de første kommunale opgaver, der blev udbudt i større omfang. I dag løses omkring halvdelen af opgaverne på vejområdet og en tredjedel af opgaverne på parkområdet af private virksomheder.

At konkurrenceudsættelsen er så stor inden for netop disse to områder, hænger formentlig sammen med at vej-og parkområdet ofte ses som opgaveområder, hvor transaktionsomkostningerne ved udlicitering er relativt lave, og hvor det er relativ let at opstille kriterier for løsningen af opgaverne. Derfor er der teoretiske argumenter for, at der gennem konkurrenceudsættelse kan opnås effektivitetsforbedringer – med andre ord besparelser.

Men ifølge undersøgelsen er potentialet for fortsatte effektiviseringsforbedringer og dermed besparelser aftagende. Undersøgelsen viser, at der er meget små besparelser at hente ved at udbyde en opgave 3. og fjerde gang på vej- og parkområdet. Gennemsnitligt er besparelserne ved 3. gangs udbud 3,2% og helt nede på 1,7% ved 4. gangs udbud.

Der kan være mange forklaringer på de faldende besparelser, undersøgelsen svarer ikke på, hvorfor der er faldende besparelser, men en af grundene er formentligt, at de store besparelser er realiseret ved de første udbudsrunder.

Undersøgelsen er et vigtigt bidrag til debatten om, at kommunerne kan spare store summer ved at udlicitere. De private interesseorganisationer Dansk Industri og Dansk Erhverv er ofte ude og agitere for, at øget konkurrenceudsættelse kan give markante besparelser også langt ud i fremtiden.

Denne undersøgelse peger på, at der ikke vil være muligt på længere sigt at få store besparelser ved at udlicitere, da besparelserne bliver mindre og mindre over tid.

Fakta om forskningsprojektet:

Undersøgelsen er baseret på en spørgeskemaundersøgelse blandt kommunale chefer på vej- og parkområdet. Der er svar fra 75 kommuner jævnt fordelt i de fem regioner. Resultaterne af undersøgelsen er alene baseret på svar fra kommunale chefer. 

Undersøgelsen er en del af forskningsprojektet Effekt Doku, der har til formål at undersøgelse effekter af konkurrenceudsættelse i forhold til omkostningsniveau, kvalitet og medarbejderforhold på en række forskellige serviceområder. Forskningsprojektet har tilknyttet forskere fra Roskilde, København, Aalborg og Aarhus Universitet, samt CBS og KORA. Der kan læses mere om projektet på www.ruc.dk/effektdoku 

Udliciterings betydning for de ansatte  

Udgivet: 03-02-2015 | Redigeret: 03-02-2015

På baggrund af forskningsoversigten effekter ved udlicitering af offentlige opgaver har tre forskere fra Roskilde og Københavns Universitet samt KORA skrevet en artikel med fokus på udliciterings betydning for de ansatte. Hele artiklen kan læses her.

Den overordnede konklusion er, at der er flest negative konsekvenser for ansatte ved udlicitering. Der kan også være positive konsekvenser. Konsekvenserne består i:

Studier fra lande med liberale markeder, hvor der er mindre regulering og ikke så stærke faglige organisationer, viser flest negative effekter for de ansatte ved udlicitering. Studier fra lande med mere regulerede arbejdsmarkeder viser færre negative effekter for de ansatte ved udlicitering. Artiklen peger også på, at der er forskelle på konsekvenserne for de ansatte afhængigt af sektor.  Det kan derfor fremover være relevant at kigge på effekter sektorvis.

Forskernes forbehold

De tre forfattere af artiklen tager en række forbehold for de konklusioner, de når frem til.

Rapport ”Analyse af offentlig-privat samarbejde” 

Udgivet: 21-01-2015 | Redigeret: 28-01-2015

I en ny rapport bestilt af Finansministeriet analyserer konsulentfirmaerne Quartz+Co og Rambøl effekterne af offentlig privat samarbejde. I boksen til højre kan du læse OAO’s notat og selve rapporten. 

Formålet med analysen er at få større viden om effekterne af offentlig-privat samarbejde og viden om de barrierer og muligheder, der er for at øge kvalitet og omkostningseffektivitet. Analysen handler ikke om, hvorvidt offentlig-privat samarbejde overordnet set er godt.

Analyseområder

Analysen går på tværs af landets 98 kommuner og behandler både udbud og frit valg på fem områder:  

Analysens tværgående konklusioner

Analysen kommer frem til fem hovedkonklusioner: 

1. Kommunerne vurderer, at der er positive effekter ved udbud på de kommunale opgaveområder. I gennemsnit oplever kommunerne positive økonomiske og ikke-økonomiske effekter. 

2. Der er ingen væsentlige barrierer for anvendelse af udbud og offentlig-privat samarbejde i kommunerne. På fire af de fem undersøgte opgaveområder kan kommunerne anvende udbud, hvis de vil. 

3. Der er en meget stor spredning i kommunernes anvendelse af offentlig-privat samarbejde. På trods af de positive effekter, og begrænsede barrierer for anvendelse af offentlig-privat samarbejde, er der nogle kommuner, der kun anvender offentlig-privat samarbejde i meget begrænset omfang.

4. Kommunerne kan forbedre offentlig-privat samarbejde gennem et øget strategisk fokus - og ved at tilvejebringe de rette kompetencer. Mange kommuner har ikke klare strategier for an-vendelse af offentlig-privat samarbejde på de analyserede opgaveområder. Der med fordel kan ske et kompetenceløft i kommunerne indenfor offentlig-privat samarbejde.

5. Mens erfaringerne med udbud generelt er positive er erfaringerne med frit-valgsordningerne mere blandede. Frit-valgsordninger øger serviceudbuddet for borgerne. Men effekterne i forhold til omkostningseffektivitet og kvalitet er mere blandede.

Uddybning af konklusioner

Det fremgår af analysen, at erfaringerne med udbud er blandede fra område til område. Der er også stor forskel kommunerne imellem i brugen af offentlig-privat samarbejde. 

Forventningerne til positive økonomiske effekter er størst på det tekniske område. De økonomi-ske effekter på de undersøgte områder ligger brutto mellem 5-10%. Herfra skal trækkes omkostningerne til selve udbudsprocessen, der varierer mellem 1 og 3%. 

I forhold til barrierer for udbud så er der den nuancering til hovedkonklusionen, at en gruppe kommuner ikke har tillid til, at der findes en tilfredsstillende konkurrencesituation, eksempelvis fordi antallet af leverandører er for lille. Det gælder særligt på investeringstunge områder som plejecentre.

Variationen i brugen af offentligt-privat samarbejde kan hænge sammen med, at der i nogle kommuner er et ønske om at holde kompetencerne internt og beholde forsyningspligten på kommunale hænder. Det gælder særligt på de blødere velfærdsområder. Samtidig har budget-pres i den enkelte kommune betydning for gennemførelsen af udbud. Udbud er i de tilfælde gennemført ud fra et ønske om økonomiske besparelser.

OAO vurderinger af rapportens anbefalinger

Generelt har analysen en positiv tilgang til offentlig-privat samarbejde. Det betyder, at den ikke undersøger, hvilke negative effekter eller de bredere samfundsmæssige effekter af offentlig-privat samarbejde kan have. Det er primært de økonomiske effekter, der er kigges på, og det kan ses i konklusionerne og anbefalingerne.  

Rapporten anbefaler en ensartet og national opgørelse af kvalitet på velfærdsområderne. OAO vurderer, at det på den ene side kan være godt med kvalitetsstandarder. Det kan sikre, at kommunerne og virksomhederne lever op til en hvis kvalitet ved udlicitering. På den anden side kan en national fastsat kvalitetsstandard fratage kommunalbestyrelserne deres mulighed for selv at prioritere, hvilken kvalitet de ønsker i deres serviceudbud. Samtidig kan ens kvalitets-standarter føre til øget bureaukrati, da der skal være dokumentation af efterlevelse af kvalitetsstandarder.

Der anbefales større udbud og udbud på tværs af kommuner, for at får fordel af de økonomiske gevinster, der er ligger i stordrift. Det, vurderer OAO, er et ensidigt billede af de økonomiske fordele ved større volumen. Større volumen kan også have negative konsekvenser, fordi det kan føre til monopoldannelse, da det kun er store private aktører, der vil kunne byde ind på store koordinerede udbud. Det vil have en negativ konsekvens for små og mellemstore virksomheder.

Anbefalingen om større udbud harmonerer ikke med udkastet til den nye udbudslov, som skal forbedre små og mellemstore virksomheder mulighed for at deltage i udbud. 

Rapporten forholder sig til, at der kan være andre politiske formål med et udbud end de rent økonomiske. Her anbefales det, at der er en klar opgørelse af økonomiske fordele og ulemper ved at anvende udbud til erhvervspolitiske, uddannelsespolitiske, socialpolitiske og beskæftigelsespolitiske formål. Der bliver ikke fremsat ideer til, hvordan en sådan klar opgørelse kan se ud og hvordan den opgørelse også har et blik på arbejds- og sociale klausuler i udbud. 

Selvom et af formålene med analysen er at undersøge ikke-økonomiske effekter herunder bl.a. medarbejderforhold, så sker det næsten ikke. Og konklusionerne om medarbejderforhold er basseret på svar fra udbudschefer og fagchefer i kommunerne. Der er ikke lavet en systematisk undersøgelse af, hvilke konsekvenser udbud og frit valg har for de berørte medarbejdere. 

Analysen peger på, at der gennem konkurrence kan fremmes nye og innovative løsninger i opgavevaretagelsen. Det bliver dog ikke klart, hvordan konkurrence fører til nye og innovative løsninger. Analysen forholder sig heller ikke til det videnstab kommunerne kan opleve ved udlicitering. 

Manglende viden om effekterne af konkurrenceudsættelse  

Udgivet: 08-01-2015 | Redigeret: 08-01-2015

En gruppe af forskere fra Roskilde og Københavns Universitet samt KORA offentliggjorde i dag rapporten ”Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver 2014”, der er første led i det hidtil mest omfattende danske studie af effekterne ved udlicitering. OAO støtter sammen med en række andre faglige organisationer forskningsprojektet.

Rapporten præsenterer en systematisk gennemgang af de undersøgelser, der i perioden 2011-2014 er blevet lavet om effekterne af udlicitering. Formålet er således at levere en forskningsoversigt, der skal tilvejebringe et opdateret overblik over den samlede viden på området som den ser ud i 2014.

Stærkest står konklusionen om, at der oftest er en negativ konsekvens for medarbejderne ved udlicitering i form af ringere løn, ansættelsesvilkår og dalende tilfredshed med arbejdet. Det er de udenlandske undersøgelser, der viser de mest negative konsekvenser for medarbejderne. I de danske studier er de negative konsekvenser mindre, selvom der også i dansk kontekst er overvægt af undersøgelser, som viser forringede medarbejderforhold.

I den politiske debat bliver der ofte peget på, at udlicitering kan medføre besparelser. Resultaterne af de gennemgåede undersøgelser viser, at den økonomiske effekt af udlicitering kan være negativ, have ingen økonomisk effekt eller være positiv. Spændet går lige fra besparelser til 40 procent til fordyrelser på 68 procent. Størstedelen af undersøgelserne peger dog på, at der ingen økonomisk effekt er ved udlicitering. Studiet viser, at det kun er et fåtal af undersøgelserne, der indregner transaktionsomkostningerne, samt sammenholder de økonomiske effekter med eventuelle ændringer i kvaliteten. Det er med til at vanskelliggøre en helhedsvurdering af udliciteringens effekter.

I forlængelse af det påpeger studiet, at den metodiske kvalitet af studierne af kvalitetseffekter i de fleste tilfælde er behæftet med betydelige mangler og svagheder. Billedet der tegner sig af de kvalitetsmæssige effekter er meget blandet.

Fakta om forskningsprojektet:

Studiet bygger på en screening af 2.279 undersøgelser, som efter en sortering resulterede i 25 relevante og kvalitetsmæssige tilfredsstillende studier. Det forholdsvist beskedne antal studier betyder ifølge forfatterne, at evidensen på området er relativt begrænset, og at der er behov for yderligere dokumentation.

Forskerne er i gang med omfattende undersøgelser af effektmålinger af udlicitering i forhold til omkostningsniveau, kvalitet og medarbejderforhold på en række forskellige serviceområder. I alt vil forskningsprojektet løbende offentligøre 10 del-rapporter, der skal give viden og forklaringer på de generelle resultater, som findes ved effektmålingerne.

Forskningsprojektet har tilknyttet forskere fra Roskilde, København, Aalborg og Aarhus Universitet, samt CBS og KORA.

Nyt forskningspapir om OPP 

Udgivet: 17-09-2013 | Redigeret: 02-01-2018

I en ny opsamling fra KORA konkluderer forskerne, at vi mangler en mere systematisk opsamling og evaluering af de hidtidige erfaringer med OPP, før vi kan sige, om OPP kan fremme effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor. Opsamlingen ser samtidig på regler for udbud og låntagning og på organisering af opgaverne gennem OPP.

Notatet fra KORA, der er finansieret af LO, FTF og OAO, giver en samlet fremstilling af en række af de væsentligste modeller, tendenser og erfaringer med OPP i Danmark og internationalt.

FAKTABOKS
OPP er en organiseringsform til gennemførelse af større anlægs- og infrastrukturprojekter.
I notatet defineres OPP som ”en samlebetegnelse for en række forskellige former for samarbejder mellem offentlige og private parter. På bygge- og anlægsområdet, hvor OPP indtil nu har været mest udbredt, er OPP kendetegnet ved, at offentlige og private aktører etablerer et samarbejde om gennemførelse af et fælles projekt (fx anlæg af en skole eller en vej), og hvor der aftales en systematisk deling af ansvar, gevinster og risici over en længere tidsperiode på typisk 25-30 år. I modsætning til udlicitering er der tale om længerevarende aftaler, som sammentænker flere elementer i en samlet OPP-kontrakt, og hvor der også indgår en aftale om finansiering af anlægsinvesteringen.”

Blandede resultater med OPP
Der har ikke i Danmark været gennemført egentlige effektanalyser af OPP-projekter, mens der i Storbritannien, Belgien, Norge, Portugal og Spanien har været gennemført evalueringer og effektanalyser. Her er resultaterne meget blandede.

Evalueringer udgivet af Det britiske Finansministerium er overvejende positive, mens den internationale forskning omvendt har en overvægt af negative resultater. I den internationale forskning er der ikke gennemført egentlige systematiske reviews, men de mest omfattende oversigter over erfaringerne med OPP konkluderer, at evidensen på området er blandet.

En nylig rapport udarbejdet for det britiske underhus konkluderer, at finansieringsomkostninger ved privat finansiering af OPP-projekter med de nuværende renteforhold er cirka dobbelt så høje som tilsvarende finansiering via offentlig låntagning, hvilket i forhold til det totaløkonomiske sigte med OPP gør modellen med privat finansiering mindre attraktiv end tidligere antaget.

Det er også værd at bemærke, at evalueringer fra Norge, Portugal og Spanien er blandede. En evaluering fra Portugal peger eksempelvis på, at totaløkonomien ved OPP er dårlig i 11 ud af 12 tilfælde. I Norge er konklusionen mere positiv, men privat finansiering vurderes ikke at være nødvendig fremover.

OPP, låntagning og ØMU-gælden
Der er opstillet europæiske regler for vurdering af risikodeling og ejerskabsforhold ved OPP-projekter. Reglerne er tæt forbundet med de såkaldte ØMU-kriterier, som sætter rammerne for EU-medlemslandenes budgetunderskud og samlede statsgæld.

Grundprincippet er, at et offentligt lån, uanset hvordan det bliver optaget, skal indgå i opgørelsen af ØMU-gælden. For ikke at blive medregnet i statsgælden, skal den private part i et OPP-projekt påtage sig hovedparten af anlægsrisiciene og hovedparten af efterspørgsels- og/eller tilgængelighedsrisiciene. I modsat fald skal projektet tælle med i den officielle opgørelse af ØMU-gælden.

I hovedparten af de offentlige anlægsopgaver vil det betyde, at OPP vil blive betragtet som en del af den offentlige gældsætning.

En alternativ finansiering, eksempelvis via brugerbetaling, kan gøre det muligt at friholde finansieringen. Tilsvarende kan et privat ansvar for at styre anvendelsen (eksempelvis af en svømmehal) også gøre det muligt at friholde finansieringen.

Men hvis hovedparten af ansvaret bliver overladt til den private part, er der tale om en privatisering af opgaverne, frem for et partnerskab om at udføre en opgave i offentligt regi.

Danmark er i midten
Interessen for OPP har været særlig stor i Storbritannien, Australien, Canada, Irland, Portugal og Spanien, som gennem de seneste 15-20 år har gennemført et stort antal OPP-projekter. I en stor gruppe af lande, som bl.a. omfatter Østrig, Schweiz, Belgien, Holland, Estland, Tjekkiet og Polen, findes der også OPP-projekter, men interessen og mængden af gennemførte projekter har været mere moderat. I Sverige har der indtil nu været gennemført to statslige OPP-projekter (Karolinska Sjukhuset og Stockholm-Arlanda forbindelsen), mens der i Norge har været gennemført tre OPP-projekter på vejområdet.

I international sammenhæng placerer Danmark sig i en større midtergruppe af central- og nordeuropæiske lande, som gradvist har udviklet politikker på OPP-området og over de senere år også har igangsat en række OPP-projekter.

Senest har finanskrisen skabt fornyet debat om fordele og ulemper ved OPP, fordi det bl.a. i Irland og Storbritannien har vist sig nødvendigt at stille finansielle garantier for de private operatører ved flere OPP-projekter.

Læs mere i notatet fra KORA - se boksen øverst.

Kritik: Ny OPP-rapport tilfører ikke ny viden 

Udgivet: 22-05-2013 | Redigeret: 02-01-2018

Fem pensionsselskaber (ATP, PFA, PKA, Sampension og Pensiondanmark) er kommet med en ny rapport om OPP. Der er ikke ret meget ny viden i rapporten, men pensionskasserne anbefaler øget anvendelse af OPP.

Rapporten er blevet grundigt behandlet i pressen. Blandt andet Børsen har haft en række artikler med kommentarer til rapporten.

Også regeringen har omtalt rapporten. Erhvervs- og vækstminister Annette Vilhelmsen (SF) udtaler således den 16. maj på baggrund af rapporten: ”En del af danskernes pensionsopsparing kan med fordel investeres i danske OPP-projekter. På den måde bidrager de til forbedringer i det danske samfund samtidig med, at der skabes afkast til opsparingen."

OAO-sekretariatet samler her op på rapportens hovedkonklusioner og på debatten i Børsen.

Rapportens to forfattere, Anders Eldrup og Peter Schütze fremhæver, at det danske velfærdssamfund er ”gammelt”. Skolerne, hospitalerne og infrastrukturen er mange steder ved at være slidt ned, og skal de opgaver løftes, kræver det en anden finansieringsmodel, konkluderer forfatterne ifølge Børsen.

Forfatterne peger samtidig på, at denne finansiering kan komme fra de danske pensionsselskaber, der gerne vil have pengene til at ”arbejde”.

Ikke noget nyt om erfaringerne med OPP

Seniorforsker Ole Helby Petersen har kommenteret rapporten i Børsen. Han mener ikke, at den bidrager med meget nyt om OPP:

"Når jeg ser på denne rapport som forsker, der har beskæftiget sig med OPP i efterhånden nogle år, så ser jeg ikke meget nyt i det, der bliver fremlagt her. Der er tale om en sammenfatning af forskellige argumenter, som vi godt kender. Og der er nogle eksempler på mulige OPP-projekter, som vi også kender, og så er der nogle selekterede studier fra udlandet, hvor man må sige, at en mere grundig søgning efter eksemplerne ville give et mere nuanceret billede," (Ole Helby Petersen, Børsen 15. maj 2013).

Men finansieringsmodellen bliver rullet ud

Et helt centralt punkt i rapporten er en gennemgang af forskelle mellem offentlig og privat finansiering.

OPP-rapporten peger på, at der er to dele i en privat finansiering:

1) Et ”likviditetstillæg” forstået som det beløb (procentafkast), en privat investor vil kræve udover afkastet ved at sætte pengene i statsobligationer. Det afspejler alene en binding af investors likviditet. Den skønner rapporten til at være mellem 0.5 og 1.5 procentpoint.

2) En ”risikopræmie” som er den pris, investor vil kræve for at få et ”normalt” afkast af en erhvervsinvestering med risiko (et såkaldt ”afkastkrav”). Det er skønsmæssigt sat til 12 procentpoint. Jo større risiko, jo større andel skal finansieres på denne måde, fordi pengene ”reelt kan blive tabt”.

I et regneeksempel om Storebæltsforbindelsen fordeler rapporten finansieringen med 30 procent med risikopræmie og et ”afkastkrav” på 12 procent og 70 procent uden reel risiko og med et afkastkrav på i alt 3 procent svarende til obligationsrenten plus ”likviditetstillæg”. Det giver en samlet rente på 5,7 procent, men altså som betaling for, at den private investor overtager risikoen fra Staten for udsving i trafik og indtægter.

Rapportens forfattere mener, at de to typer af finansieringsomkostninger bliver blandet sammen i debatten om OPP. De konkluderer samtidig, at det kun er ”likviditetstillægget”, som er den reelle meromkostning ved privat finansiering. ”Risikopræmien” gennem at konkurrenceudsætte opgaven vil nemlig komme til at svare til den risikopræmie, som en offentlig finansiering selv vil skulle bære. Det er med andre ord ikke en merudgift, men blot en synliggørelse af udgifterne – blot man fordeler de forskellige typer af risici hensigtsmæssigt!

Den konklusion er blevet anfægtet af direktøren for Kommunekredit, der står for kommunernes egne lån. Han skriver i Børsen, at den ekstra renteudgift til privat finansiering vil have et betydeligt omfang og som minimum være på 2 procentpoint.

Han konkluderer følgende om OPP:

”Et argument for at anvende privat finansiering vil være, at den offentlige sektor overfører risici til OPP-partneren. …Den store fordel opnår man. Men man opnår præcis samme fordel ved offentlige finansiering, fordi kontrakten låser prisen fast uanset finansieringsformen. Så når alt kommer til alt, er der kun en forskel, og det er prisen på finansieringen.” (Søren Høgenhaven, Børsen 16. maj 2013)

OAO-sekretariatets vurdering

Sekretariatet har tidligere kigget nærmere på OPP (se henvisning). Vi deler den skepsis, som henholdsvis kommunerne og KORA på forskellig vis har givet udtryk for.

Generelt giver det ikke mening at tale om en privat finansiering uden samtidig at overføre hele eller dele af den risiko, der er forbundet med projektet.

Når man overfører risiko, er det samtidig vanskeligt at forestille sig, at man kan opnå den idealløsning, som rapportens konklusion bygger på – nemlig at private via konkurrencen er lige så billige til at finansiere risikoen som den offentlige sektor. Den antagelse bygger på en model med fuldkommen konkurrence og perfekt fungerende finansieringsmarkeder, der kan sprede risikoen.

Hvis den private risikopræmie derfor er højere end den offentliges ”egenforsikring” bliver OPP alt andet lige dyrere. Dertil kommer, at der samtidig kan være knyttet en øget, ny type af risici til OPP. Det kan eksempelvis være i forhold til risiko for opløsning af selskabet eller hel eller delvis og udækket konkurs. Erfaringerne fra udlandet peger som følge af finanskrisen på en risiko for betydelige meromkostninger ved denne risiko.

En ”merrisiko” ved OPP minimeres muligvis, hvis finansieringen er forankret i pensionsselskaberne. Men eftersom OPP-udbud vil bygge på krav om lige konkurrence, kan man formodentlig ikke på forhånd reservere (og efterfølgende binde) pensionsselskaberne sammen med bestemte projekter – Med mindre projekterne kan defineres som værende udenfor den offentlige sektor.

Afslutningsvis skal det bemærkes, at OPP-rapporten meget rigtig peger på, at OPP hverken kan eller skal være en genvej til finansiering af offentlige investeringer alene for at skjule belastningen af den offentlige økonomi og den offentlige gældsætning.  OPP er således ikke i denne sammenhæng tænkt som led i en privatisering af opgaverne.

Udlicitering og medarbejderforhold 

Udgivet: 21-03-2013 | Redigeret: 02-01-2018

Konklusionen i en undersøgelse ved KORA er ganske klar - udlicitering har stor betydning for medarbejderforholdene: ”[..] udlicitering medvirker til en fleksibilisering af arbejdspladen, hvor medarbejdernes hverdag i stigende grad er styret af udsving i plejebehovet og lagt an på merarbejde.”. Det betyder ganske enkelt, at medarbejderne oplever større usikkerhed og forringelser af deres arbejdsforhold.

Undersøgelsen behandler konsekvenserne af udlicitering på det bløde velfærdsområde i Gribskov Kommune, der er kendt for en omfattende grad af konkurrenceudsættelse. Mere præcist bliver der stillet skarpt på medarbejderforholdene på to plejecentre før og efter en udlicitering.

OAO-sekretariatet gennemgår her undersøgelsen, som kommer fra et speciale på området. Specialet er skrevet ved det uafhængige forskningsinstitut Anvendt Kommunal Forskning (nu KORA red.) af Jeppe Rasch Christensen og Anders Hjelholt. (Se boksen til højre, der også indeholder en bearbejdet udgave publiceret i OPP-Nyt eller FOA’s omtale af undersøgelsen).

Behov for mere viden om effekter

Både den offentlige og den faglige debat har længe fokuseret på udlicitering ud fra et omkostningsperspektiv. I forlængelse heraf viser en gennemgang af den internationale litteratur på området, at ”[..] besparelsespotentiale[t], som den offentlige udbyder kan opnå gennem udlicitering, realiseres via forringelser af medarbejderrelaterede forhold.”. Især peger den internationale litteratur på muligheden for besparelser på det såkaldte tekniske velfærdsområde, f.eks. administration.

Dermed er et væsentlig, men overset forhold i debatten, en undersøgelse af konsekvenserne ved udlicitering for medarbejderforholdene på det bløde velfærdsområde, f.eks. social- og plejeområdet. Dette perspektiv er desuden særligt interessant i en dansk kontekst, fordi effekterne her er særligt dårligt belyst. 

På baggrund heraf afprøver undersøgelsen forventninger om, at lønforhold, arbejdstid og medarbejdersammensætningen bliver forringet som en følge af udlicitering

En analyse af medarbejdernes lønforhold, arbejdstid og sammensætningen

Helt konkret sammenholder undersøgelsen medarbejderforholdene før og efter en udlicitering på to plejecentre i Gribskov kommune. En kommune, der ofte har været set som forgænger inden for konkurrenceudsættelse. Derved kan det sandsynliggøres, at eventuelle forskelle i medarbejderforholdene skyldes udliciteringen. Grundlaget for undersøgelsen er løn- og personaledata i perioden 1999-2011. I tillæg hertil er der fortaget en række interviews med udvalgte nøglepersoner som en kvalificering af fundene. 

Analysen af lønforholdene finder, at udliciteringen ikke har påvirket lønnen negativt. Dette dækker dog over, at grundlønnen og faste tillæg er steget mindre end lønudviklingen i det offentlige, hvilket reelt set betyder en lønreduktion. Det ”manglende” lønfald kommer imidlertid af, at medarbejderne supplerer den faste del af lønnen med mer- og overarbejde. Den løn, der er fleksibel er således steget markant efter udliciteringen. I tillæg hertil er en række lønrelaterede forhold, som eksempelvis pension og barsel mm., blevet forringet efter overgangen til en privat overenskomst. Ud fra en medarbejdervinkel kan det bl.a. være et problem i forhold til faldende kompensationsgrad ved sygdom og andet fravær. Nok er lønnen ikke faldet, men usikkerheden er blevet større.

Analysen af arbejdstiden finder, at arbejdstiden ikke er blevet højere efter udliciteringen, men en markant større andel er ikke længere fast. Det er i tråd med analysen af lønforholdene. Medarbejderne bliver i højere grad ansat på deltid, men til gengæld har de mange timer i form af merarbejde. Herudover er grundnormeringerne blevet lavere (færre medarbejder pr. plejehjemsbeboer), hvilket, kombineret med stigende plejetyngde, har øget arbejdspresset på medarbejderne. Udliciteringen har også ført til kortere beslutningsgange og større selvbestemmelse, hvilket ifølge interviewene er blevet påskønnet af medarbejderne. Igen er der ikke tale om en åbenlys forringelse, men usikkerheden er stadig blevet større for medarbejderne.

Analysen af medarbejdersammensætningen, viser at uddannelsesniveauet og alderssammensætningen er steget efter udliciteringen. Det er i modsætning til forventningerne fra den faglige litteratur. Udviklingen kan primære henføres til at flere social- og sundhedsassistenter er blevet ansat på bekostning af ufaglærte. En udskiftning, der er forholdsvis billig, da lønforskellen mellem personalegrupperne er forholdsvis begrænset. Udviklingen med ældre og bedre uddannet medarbejder er dog generel for hele plejesektoren, og fremstår derfor ikke unik for udliciterede bedrifter, blot mod forventningerne.

Konklusion og perspektiver

Samlet set peger undersøgelsen på, at udlicitering fremmer en ”fleksibilisering” af arbejdspladsen og medarbejdernes arbejdsforhold. Der bliver lukreret på en risikooverførsel fra arbejdsgiver til arbejdstager, hvilket er problematisk, fordi det forringer medarbejderforholdene.

For det første er en større del af lønnen lagt an på mararbejde, selvom lønniveauet overordnet set ikke har udviklet sig negativt. Derudover er en række lønrelaterede forhold, eksempelvis pension og ferie, blevet forringet efter overgangen til en privat overenskomst.

For det andet er arbejdstiden blevet omlagt. En markant andel af arbejdstiden er ikke længere fast, men består i stedet af deltidsansættelser suppleret med merarbejde. Det betyder større usikkerhed og udsving i arbejdstiderne.

Endelig finder undersøgelsen, at medarbejdersammensætningen ikke er forringet, men ændringen følger den generelle udvikling i plejesektoren og er derfor ikke speciel for udliciterede plejehjem.

OAO-sekretariatets bemærkninger

Som forfatterne også peger på, kan resultaterne og konklusionerne strengt talt ikke generaliseres udover i Gribskov kommune. Det betyder imidlertid ikke, at undersøgelsen er uden værdi. Tværtimod leverer undersøgelsen indsigt i et mangelfuldt element af udliciteringsdebatten.

Erfaringerne fra Gribskov kommune kan virke som en nødvendig opkvalificering af debatten om udlicitering i hele den offentlige sektor. En debat, der bør forgå på et oplyst grundlag, hvor alle væsentlige totalomkostninger bør indregnes i beslutningsprocessen – især dem der vedrører medarbejderforholdene.

Undersøgelsen rejser således spørgsmål om de samfundsøkonomiske totalomkostninger: Det er tvivlsom om en stigende risikooverførsel til medarbejderne, som en følge af udlicitering, er med til at gøre det lettere at tiltrække den nødvendige arbejdskraft til at løfte fremtidens velfærdsopgaver. Desuden må overveje, hvad en kortsigtet besparelse hjælper, hvis resultatet blot er at udskyde regningen i form af nedslidte medarbejder, stigende sygefravær og tidligere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet.

I det lys står perspektivering fra undersøgelsen også klart: ”udlicitering er ikke et plussumspil – de besparelser der opnås kommer et sted fra – især fra medarbejderne”

Gennemgang af rapport om udlicitering på rengøringsområdet 

Udgivet: 11-10-2012 | Redigeret: 02-01-2018

Udbudsrådet offentliggjorde 4. oktober 2012 en rapport om udlicitering af kommunal rengøring. Se Sekretariatets foreløbige vurdering, ved at klikke på linket i boksen til højre.

OAO-sekretariatet har i samarbejde med 3F og FOA set nærmere på rapporten. OAO-sekretariatet vurderer på baggrund af denne gennemgang af rapporten og bilagene, at der er afgørende fejl og mangler i Udbudsrådets konklusioner på baggrund af rapporten.

Rapporten kan således ikke dokumentere, at der er væsentlige besparelser ved udlicitering, uden at det går ud over kvaliteten

Rapporten bekræfter samtidig, at udlicitering på dette område giver dårligere vilkår for de berørte medarbejdere i form af et højt arbejdstempo, som gør det vanskeligt at levere en ordentlig kvalitet, dårligere løn- og ansættelsesforhold og forringelser i arbejdstiderne.

Endelig viser rapporten indirekte de problemer, der opstår, når der ikke bliver afgivet et kontrol-bud. Rapporten bruger i stedet for kommunernes kontrolbud et mere mangelfuldt datagrundlag ved sammenligning mellem offentlig eller privat opgavevaretagelse.

Rapporten i hovedtræk
Rambøll Management Consulting har for Udbudsrådet udarbejdet en analyse om effekterne af konkurrence om kommunal rengøring. Analysen omhandler 11 kommunale udbud af rengøringsopgaver samt en supplerende gennemgang af erfaringer med ”servicepartnerskaber”. OAO’s gennemgang omfatter dog kun behandlingen af rengøringsudbud, der tilsvarende danner baggrund for hovedkonklusionerne i rapporten.

De 11 cases er udvalgt, så de omhandler kommunale rengøringsopgaver, som er udbudt i 2008 eller senere. Der er lagt vægt på at inddrage både førstegangsudbud og anden- eller flergangsudbud, udbud med og uden funktionskrav, og udbud baseret på forskellige udbudsformer. Desuden
indeholder casene en vis geografisk spredning, varierende kommunestørrelser samt flere forskellige leverandører.

Samlet konkluderer Udbudsrådet følgende på baggrund af rapporten:

Generelle bemærkninger fra OAO
Rapportens datagrundlag er generelt dårligt beskrevet. Der henvises til tilfredshedsundersøgesler, som alligevel ikke er refereret og til medarbejdervurderinger og interviews, som ikke i alle tilfælde kan genfindes i konklusionerne, og som kan være svære at vurdere i forhold til rammer, antal deltagere, spørgsmål m.m. Et uigennemskueligt datagrundlag er med til at give ekstra vægt til de interviews med de medarbejdere i forvaltningen, som har haft et ansvar for udbuddet. Det er problematisk, hvis deres udsagn og vurderinger står uimodsagt. Disse medarbejdere vil logisk set ikke være uvildige i deres vurdering af et givent udbud, da de selv har haft ansvaret for dets gennemførelse. Hermed vil en kritik af udbuddet og udliciteringen indirekte være en kritik af deres eget arbejde.

Det er åbenlyst, at kvaliteten i en række tilfælde er blevet lavere efter udliciteringen. De store besparelser i de udvalgte cases er således generelt betinget af et fald i kvalitetsniveauet som følge af et markant lavere timeforbrug. Det er ikke belæg for den generelle konklusion om uændret for slet ikke at tale om stigende kvalitetsniveau. Opmåling ud fra forskellige arbejdstakter er ikke udtryk for, at man automatisk kan levere samme kvalitet for 30% færre arbejdstimer i den private sektor. Der er desuden, i en række tilfælde, ikke medregnet udgifter til ekstrarengøring (fx Aarhus Kommune). Den samlede effekt er således ikke afdækket af rapporten.

Den mangelfulde effektvurdering skyldes desuden, at der kun i få tilfælde er afgivet kontrolbud. Yderligere er de tilfælde ikke medtaget oplysninger om de afgivne kontrolbud i analysen. På trods af den mulighed, det ville give for en mere retvisende sammenligning af omkostningerne. En sammenligning med føromkostninger, som der i stedet er tale om, er desuden problematisk fordi en ny opmåling og en ny afgrænsning af opgaven i forbindelse med et udbud meget let giver forskelle i ressourcebehov, uden at det er udtryk for en effektivisering, og det er i øvrigt en øvelse, man også kan gennemføre ved en intern effektivisering eller prioritering.

Der er desuden ikke noget empirisk belæg for at konkludere, at brugertilfredsheden og innovationen er forbedret eller status quo i en række af de anvendte cases.  Det anvendte datagrundlaget er i flere tilfælde skævt og ikke dækkende for slutbrugernes vurdering.

Endelig er der ikke belæg for Udbudsrådets konklusion om, at medarbejderforholdene og medarbejdertilfredsheden er forbedret i tre tilfælde og forværret i seks.  Efter OAO’s vurdering viser rapporten i alle cases store problemer med at fastholde medarbejderne samtidig med, at den udpeger konkrete problemer med løn- og arbejdsforhold (som i øvrigt også fremhæves af Rambøll i deres overblik, kapitel 2, side 10).

 
Gennemgang af de 11 rengøringscases
Nedenfor er et kort resume af rapportens beskrivelse af de 11 cases med en kommentar til hver case fra OAO-sekretariatet.

Aarhus 2009: 138 delaftaler om skole- og daginstitutioner, 100 gik til ISS Facility Services A/S. Fastprisaftale med mulighed for tilkøb.
33 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget. Ingen medarbejdere er interviewet om deres erfaringer. Udgifter i 2011 excl. institutionernes egne tilkøb er på 48,4 mio. kr. I 2009 brugte kommunen 30,2 mio. kr. på gamle kontrakter og estimeret 29,1 mio. på løn til egen rengøring. Hertil kommer direkte og indirekte omkostninger.
 
Der er øjensynligt ikke afgivet kontrolbud. Besparelsen er beregnet til 28 %, men uden hensyn til tilkøbsydelser.

Aarhus 2011: 43 delaftaler, heraf gik 40 til Compass Group.
Fastprisaftale med mulighed for tilkøb.
77 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget. De interne driftsomkostninger forud for udbuddet er sat til 70,8 mio. kr. til løn plus direkte og indirekte udgifter. Udgifter til leverandørerne i 2012 er angivet til 38,5 mio. kr. Det giver ifølge rapporten en nettobesparelse på 54,4 %, men uden indregning af tilkøbsydelser.

Samlet om Aarhus: Både ISS og Compass har gennemført brugertilfredshedsmålinger, men resultaterne er ikke medtaget i analysen. Børn- og ungeforvaltningen vurderer dog ifølge rapporten, at op mod 25 % af brugerne i dag er utilfredse med rengøringskvaliteten. Tilsvarende har kontraktholder påtalt problemer med kvaliteten på 10 skoler i 2012, ligesom forvaltningen i den forbindelse peger på de store omkostninger, der ville være forbundet med en opsigelse af kontrakten.
Der er ikke gennemført interviews med Compass Group, men kun med ISS.
Der er ikke i nogen af casene interviewet medarbejdere. Forvaltningen peger specielt på ændringer i arbejdstakt og ændringer i arbejdstid (fra rengøring i dagtimer til rengøring primært fra kl. 5 til 8), hvorimod lønforholdene er sikret i kontraktperioden.
Kommentar: Det er bemærkelsesværdigt, at rapporten vurderer kvalitetsniveauet som værende status quo, når de mange klager fra brugerne vedrører dårlig kvalitet, og når kommunen øjensynligt afholder ekstraudgifter til rengøring netop grundet dårlig kvalitet.

Ballerup: Rengøring på alle kommunens lokaliteter undtagen plejecentre. Udbudt 4 delaftaler. Alle vundet af Elite Miljø A/S.
Fast pris pr. lokalitet. Mulighed for tilkøbsydelser efter central godkendelse og indenfor aftalt budget.
155 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget. Fokusgruppeinterview med fire udvalgte medarbejdere, der blev overdraget pr. 1. januar 2012.
Udgifterne er sammenlignet med budgettet i 2011 og skønsmæssigt tillagt 15 % indirekte omkostninger og beregnet ud fra en skønnet andel til rengøring på 90% af de samlede udgifter. Lønudgifterne er angivet til 27 mio. kr. og de direkte og indirekte udgifter til 21 mio. kr.
Der er øjensynligt ikke afgivet kontrolbud, men det er dog noget usikkert på baggrund af beskrivelsen. De årlige udgifter til udliciteringen er angivet til 33 mio. kr. hvilket med tillæg af følgeomkostninger i forbindelse med virksomhedsoverdragelse giver en nettobesparelse ifølge analysen på 22,9 %.
Der er uklarhed om udviklingen i medarbejderforhold og medarbejderkompetencer. 3 ud af de 4 medarbejdere, der er interviewet, har en negativ vurdering af medarbejdertilfredsheden.
Brugertilfredsheden er kortlagt af kommunen, som giver et positivt resultat, blandt andet på baggrund af en klar ”forventningsafstemning”.
Kommentar: Udliciteringen har ifølge tal fra Elite Miljø ført til en reduktion i antallet af forbrugte timer på rengøringsopgaven på 31 %. Det er – overenskomstmæssige forskelle til trods – ikke mu-ligt at gøre 30 pct. hurtigere rent uden det har konsekvenser for kvalitet (og medarbejderfor-hold/tilfredshed).
I tilfældet Ballerup har man endda forud for udliciteringen effektiviseret driften, hvorfor muligheden for at ”plukke lavthængende frugter” har været begrænset. Det kommer også til udtryk ved, at medarbejderne giver udtryk for, at kvaliteten er faldet som følge af opskruet tempo. Det er med andre ord tale om en markant nedsættelse af kvaliteten, hvilket også forklarer størstedelen af den realiserede besparelse. Det må betegnes som værende meget metodisk kritisabelt, når man ser bort fra medarbejdernes oplevelser og i stedet vurderer kvaliteten positivt.

Billund: 16 ud af kommunens 50 enheder har ønsket at udbyde rengøring. På de 11 var rengø-ring udliciteret forud for det nye udbud. Udbud er gennemført med mål om fælles standardiseret niveau (modsat tidligere). Hele det samlede udbud blev vundet af ISS Facility Services A/S.
Fastpris, men med forventning om tilkøb kun på bestemte opgaver (decentralt finansieret).
Én medarbejder fra kommunen blev virksomhedsoverdraget. Det er ikke oplyst, hvad der er sket i de øvrige 15 af de 16 enheder omfattet af udbuddet. Ingen medarbejdere er interviewet. Alligevel vurderer leverandør og kommune på vegne af medarbejderen, at vedkommende er ”mere tilfreds i jobbet hos ISS, fordi han får mulighed for at arbejde flere timer til en højere timeløn”. De har ikke vurderet, hvilken effekt udliciteringen har haft for medarbejderne på de øvrige 15 enheder.
Der er ikke afgivet kontrolbud. Udgifter sammenlignes med budgettet i 2010. Samlede udgifter i 2010 er angivet til 4,2 mio. heraf 3,3 til udlicitering. Udgifter til udlicitering i 2012 er angivet til 3,0 mio. kr. Nettobesparelsen er beregnet til 30%. Kommunen vurderer, at der er en lavere rengøringsfrekvens efter udbuddet, men at frekvens (hyppighed) ikke er identisk med kvalitet og at frekvensen flere steder var højere ”end der var behov for ”. Kommunen har ikke lavet brugerundersøgelser, men har ikke modtaget klager siden kontrakten trådet i kraft 1. marts 2012. ISS har målt ”rengøring og samarbejde” til niveauet ”tilfreds”.
Kommentar: Det fremstår uforståeligt, at man bruger én medarbejder – som man end ikke har snakket med – til at konkludere, at medarbejderforhold og medarbejdertilfredshed er forbedret. Man burde afholde sig fra at anvende så små samples.

Egedal: Genudbud af rengøring efter samlet udbud i 2008. 8 delområder udbudt og fordelt mellem tre leverandører, heraf 5 til ISS og 2 til Rengoering.com
Fast pris uden forventning om ekstraudgifter.
I alt 14 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget ved 2 af områderne. Kun leverandøren Rengoering.com og én medarbejder hos denne leverandør er interviewet. Lønforhold blev fastholdt i hele kontraktperioden for de overdragne medarbejdere.
Der er ikke afgivet kontrolbud. Kommunen angiver en beregnet nettobesparelse på 27,4%. Der sammenlignes med skønnede driftsomkostninger i ”førsituationen” da 2 områder blev varetaget internt.
Brugertilfredsheden er belyst gennem leverandørens egne målinger (Rengoring.com). Den er vurderet ”tilfredsstillende”.
Kommentar: Interview af én virksomhedsoverdraget medarbejder er også her for lille en sample til at sige noget generelt om medarbejdertilfredshed.

Frederikssund: Alle kommunens enheder blev udbud. I alt 126 enheder fordelt på 4 delaftaler. ISS Facility Services A/S blev valgt på alle aftaler.
Fast pris plus en række ekstraydelser.
Virksomhedsoverdragelse af 133 medarbejdere, heraf 110 kommunalt ansatte.
Der er ikke afgivet kontrolbud. Udgifter sammenlignes med budgettet i 2010. Udgifterne forud for udbuddet er angivet til 50 mio. kr, heraf 40% til udlicitering. Der er skønsmæssigt tillagt 5% til direkte udgifter og 15% til indirekte udgifter. Den årlige udgift efter udbuddet er angivet til ca. 31 mio. kr. incl. Central pulje til ekstraydelser. Det giver en samlet nettobesparelse beregnet til 41,2 %.
Et uoplyst antal medarbejdere er blevet interviewet. De angiver samlet, at medarbejdertilfredsheden var lav i starten af perioden, men at den nu er blevet bedre. De vurderer samtidig at 40% enten blev sagt op eller selv sagde op i overgangsperioden (kun 37 af de 133 er i dag ansat i ISS).
Udbuddet har medført en ”standardisering” af kvaliteten. Der udarbejdes månedlige statusrapporter, der viser en generel positiv udvikling fra 2010 til 2012.
Kommentar: Når man som – ISS har gjort i Frederikssund – vælger at fyre mange af de overdragede medarbejdere og en pæn del selv siger op som følge af forholdene (i alt 2/3 er stoppet), er det ikke utænkeligt, at medarbejdertilfredsheden kan være steget. Samme effekt ville man kunne se på en sygefraværsstatistik, hvis man konsekvent valgte at fyre de sygemeldte. Ifølge 3F´s kendskab til udliciteringen i Frederikssund har der været tale om en drastisk forværring af forholdene, der har haft store konsekvenser for de berørte medarbejdere. Spørgsmålet er, om det overhovedet giver mening at tale om medarbejdertilfredshed, når de fleste er blevet fyret, eller selv har sagt op – eller om man alternativt burde have inddraget deres erfaringer?

Helsingør: Casen omfatter primært udliciteringen i perioden 2008 til 2012. Udbuddet omfattede i alt 140 enheder. Forenede Service stod gennem opkøb for alle kontrakterne.
Der blev virksomhedsoverdraget 12 medarbejdere fra tidligere leverandører (genudbud). Der er ikke foretaget interviews med medarbejdere. Medarbejdertilfredshed er ikke i øvrigt belyst.
Effekten er vurderet ud fra situationen i 2007. Kommunen har angivet en årlig besparelse på ca. 5 mio. kr, der er tillagt et fald i følgeomkostninger som følge af færre udbudskoordinatorer. Forskellen i kontrakerne giver isoleret en besparelse på 12,5%.
Der er forskellige vurderinger af kvaliteten. Der henvises blandt andet til, at der i gennemsnit kommer to klager om ugen til udbudskoordinatoren, men at antal klager har været faldende i kontraktperioden. Modsat viser månedlige servicerapporter ikke nævneværdige kvalitetsproblemer.
Kommentar: Når man taler Helsingør og Forenede Rengøring, er det værd at hæfte sig ved, at SKAT ifølge bl.a. DKNyt har påpeget, at Forenede Rengøring i kontraktperioden har brugt sort arbejde via ikke-overenskomstdækkede underleverandører.

Holstebro: Genudbud af al rengøring i kommunen. Opgaverne var opdelt i 3 delaftaler. Forenede Service A/S fik alle kontrakterne.
Fast pris med mulighed for lokalt at lave tilkøb fx til hovedrengøring. Decentralt indkøb er ikke medregnet i analysen.
Der er ikke gennemført medarbejderinterviews eller medarbejdertilfredshedsmålinger. Der er ikke sket virksomhedsoverdragelse i forbindelse med genudbuddet, idet Forenede Service A/S også havde den gamle kontrakt.
Der er tale om en bruttobesparelse på 4,3 mio. kr. idet kontrakten er blevet 13.8% billigere i forhold til den gamle kontrakt. Følge- og tillægsomkostninger antages at være uændret. 
Der er ikke konstateret ændringer i brugertilfredsheden gennem servicerapporterne. Udviklingen i antal klager er ikke registreret, men vurderes at være ”stabilt”. 
Kommentar: Det er bemærkelsesværdigt at en forlængelse af en kontrakt med Forenede Service kan give en besparelse på 13,8%. Det er ikke afklaret, om besparelsen skyldes øget konkurrence og pres på tilbudsgiver, ændret opmåling eller færre krav fra kommunen. I alle tilfælde kan man stille spørgsmålstegn ved, om besparelsen er udtryk for en reel ændring i omkostningsniveau/effektivitet.

Odense: Fælles udbud med ensretning af standard i to delaftaler: Den ene om rengøring på 141 (140) enheder fordelt på 9 områder (rammeaftale). Den anden med rengøring på én skole (fast aftale med virksomhedsoverdragelse). Delaftale 2 indgår ikke i analysen. Det angives dog, at der er virksomhedsoverdraget 3 medarbejdere, hvoraf kun én stadig arbejder i enheden.
Aftalerne er givet til Forenede Service og Alliance+ A/S. Der er ikke oplyst noget om medarbejdervilkår ved de 141 enheder i delaftale 1 med den begrundelse, at der er tale om genudbud. Der er således ikke gennemført interviews med medarbejdere.
Fast pris pr. enhed med mulighed for tilkøb. Der er kun foretaget interviews med Forenede Service.
Der er øjensynligt ikke afgivet kontrolbud. I forhold til tidligere kontrakter er der opgjort en besparelse på ca. 5 mio. eller 23,7%. Det er angivet, at det er svært at vurdere, om kvaliteten samlet set er steget eller faldet. Forenede Service angiver, at der i nogle tilfælde er tale om, at man har begrænset et ”overforbrug” – med andre ord sat kvaliteten ned.
Kommentar: På trods af stor usikkerhed om resultatet konkluderer rapporten i opsamlingen, at kvaliteten er forbedret, om end begrænset. Mere retvisende ville det være at konkludere uændret kvalitet ud fra de foreliggende oplysninger.

Struer: Førstegangsudbud af hele rengøringsområdet. I alt 37 enheder blev udbudt (det er angivet at også en politistation indgik i kommunens udbud?) Der blev afgivet kontrolbud, men kontrakten sammenlignes alligevel med udgifterne før udbud.
Kongsvang Rengøring blev valgt som leverandør efter et genudbud, da den første leverandør trak sig efter en 3 måneders prøveperiode.
40 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget i anden omgang mod 60 i første runde. Efter 2 måneder var der kun 10 af de oprindeligt 60 medarbejdere tilbage hos den nye leverandør. Der er ikke gennemført interviews med medarbejdere, men kommunen vurderer selv, at medarbejdertilfredsheden er faldet, men at ”en del af medarbejderne er godt tilfredse i deres nye job”. Kommunen valgte at afholde omkostninger til virksomhedsoverdragelse udenfor kon-traktprisen.
Fast pris uden forventning om tilkøb, men incl. Hovedrengøring. Der er ikke udarbejdet brugertilfredshedsundersøgelser. Kongsvang udtaler, at man ikke har bemærket stor utilfredshed blandt brugerne. Kommunen udtaler, at der var et overforbrug af rengøring på (nogle) enheder, og at der nu er sket en standardisering (som har fjernet ”overforbruget”).
Der er afgivet kontrolbud, men beregningen af effekt bygger alligevel på udgifterne før udbud. De er angivet til 14,8 mio. kr. plus indirekte omkostninger. Kontrakten er tilsvarende angivet til 9,6 mio. kr.. På baggrund af de historiske udgifter er nettobesparelsen beregnet til 34,4% når udgifter til konsulentbistand m.v. er indregnet.
Kommentar: Særligt i forhold til Stuer er konklusionen om uændret kvalitet helt uforståelig. Nedenfor er gengivet uddrag af den lokale debat om kvalitetsproblemer.

Varde: 120 ud af kommunen 170 enheder var omfattet af udbuddet fordelt på 6 delopgaver, heraf var ca. 40 genudbud. Forenede Service fik alle kontrakterne. Fast pris og kun med periodisk rengøring. Der forventes ikke tilkøb.
83 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget fra de 80 kommunale enheder. Der er ikke oplysninger om medarbejdere fra de 40 enheder, der i forvejen havde udliciteret rengøringen.  Der er gennemført medarbejderinterviews (”udtalelser”?), men ikke angivet i hvor stort omfang.
Kun 10-15 medarbejdere er medio 2012 tilbage i Forenede Service. De resterende medarbejdere, der er interviewet, vurderer resultaterne ret forskelligt, men peger dog alle på højere arbejdstempo og at kvaliteten er faldet samtidig med at kontrollen er blevet mere rigid (karakter frem for dialog).
Der blev afgivet kontrolbud i 21 enheder ud af de 80 enheder, der selv stod for opgaven før udbuddet. Effekten er dog kun vurderet ud fra omkostningerne før sidste udbud i 2009. I interne udgifter udgjorde i 2009 14,5 mio. kr. og udgifter til udliciteringer 10,1 mio. kr. Den nye kontrakt udgør 18,5 mio. kr. i 2010 plus udgifter til varekøb(?) på 1 mio. kr og årlige tilkøb. Med indregning af netto udbudsomkostninger og de indirekte omkostninger før udbud giver det en beregnet nettobesparelse på 20,1 %. Der bliver gennemført månedlige kvalitetsundersøgelser.
Kommentar: Medarbejdervurderingerne er uklart præsenteret og resultaterne er tvivlsomme. Hvordan kan medarbejdertilfredsheden være uændret?


Mere om Struer
Som det har været beskrevet indgående i dagspressen har udbuddet af rengøringsopgaven i Struer været forbundet med store personalemæssige, administrative og økonomiske omkostninger.

Det er bemærkelsesværdigt, at man i casestudie har udeladt alle disse oplysninger. Forløbet i Stuer kan – i kort form – gengives som følger:

Kvalitet
Som det fremgår af nedenstående tabel har udliciteringen af rengøring til Kongsvang ført til en markant reduktion i antallet af forbrugte timer på rengøringsopgaven (Vurderet ud fra fem skoler er der tale om en reduktion på 45 %). Ikke desto mindre konkluderer rapporten, at rengøringskvaliteten er status quo. Det er øjensynligt langt fra den virkelighed, som de ansatte og brugerne oplever i Struer. Der er i stedet tale om væsentlige kvalitetsforringelser, og som minimum burde kommunen have haft mulighed for at verificere nedenstående udsagn.

Timeforbrug pr. dag på udvalgte adresser i Struer Kommune (ifølge 3F)

Før (kommunen)Efter (Kongsvang)Difference timerDifference %
Langhøjskolen2413,510,543,7
Gimsing Skole3314,4518,556,2
Humlum Skole44261840,9
Rådhuset177,459,556,2
Øster Skole2617,58,532,7
Total:14478,965,145,2

Kilde: http://forsiden.3f.dk/article/20120823/NYHEDER/120829939/2217/LONARB11

Medarbejderforhold (Udtalelser fra berørte medarbejdere):

Innovation?
Der har følge presseomtalen i Stuer været udbredte problemer med, at Kongsvang har stillet utidssvarende og ikke-funktionsdygtige arbejdsremedier til rådighed fra de ansatte. Hvordan forældet udstyr kan resultere i et plus i rapporten for forbedret innovation fremstår udokumenteret.

Besparelser sker på bekostning af kvalitet og medarbejdervilkår 

Udgivet: 05-10-2012 | Redigeret: 02-01-2018

Besparelser ved udlicitering sker på bekostning af kvaliteten og giver dårligere arbejdsvilkår for medarbejderne. Det er det reelle billede af en analyse fra udbudsrådet.

Udbudsrådets formand udtaler i en pressemeddelelse, at udlicitering er til gavn for borgere og brugere og at rapporten viser store besparelser, uden at det går ud over kvaliteten. Men den erfaringsopsamling, som hans udtalelse bygger på, viser et helt andet billede: Ekstraregninger for kommunerne og dårligere kvalitet for brugerne. Samtidig med at op mod 85% af medarbejderne enten er fyret eller flygtet fra arbejdspladserne i protest mod udliciteringen.

Rapporten fra udbudsrådet bygger på 11 udliciteringer af rengøring i kommunerne. OAO har kigget nærmere på erfaringsopsamlingen og rapportens konklusioner (læs mere om rapporten i et kommende baggrundsnotat fra OAO).

Som foreløbig kommentar vil OAO fremhæve følgende kritisable forhold i rapporten: 
Århus påpeger, at rengøringsfrekvensen er sænket med udbuddet, og at der hermed ”bevidst er foretaget en sænkning af kvaliteten” (bilag side 34). Men rapporten konkluderer alligevel, at kvaliteten er ”uændret”?
Århus har desuden oplevet faldende brugertilfredshed og har haft ekstraudgifter til rengøring (der er afholdt lokalt). Men ekstraudgifterne er ikke regnet med, når rapporten konkluderer, hvor meget man kan spare ved udlicitering.
Kun i fire ud af de 11 cases er medarbejderne interviewet om deres erfaringer. Alligevel konkluderer rapporten, at der kun er to tilfælde (ved genudbud), hvor medarbejdertilfredshed ikke er undersøgt?
I Billund bygger en konklusion om forbedringer for medarbejderne på en vurdering af forhol-dene for én medarbejder, uden et interview med den pågældende.
Tilsvarende påstår rapporten, at vurderingen af kvaliteten blandt andet bygger på medarbejdernes vurderinger. Men det fremgår kun i Varde, hvordan den vurdering rent faktisk er. Og i det tilfælde går medarbejdernes vurdering imod en konklusion om uændret kvalitet, der bliver fremhævet i rapporten.
I Struer skulle både innovation og medarbejdervilkår være forbedret og kvaliteten være uændret. Men det er slet ikke det billede, man får fra lokalpressen. Her udtaler eksempelvis Jytte Hansen (tillidsrepræsentant): »De har generelt skåret os over 50 procent ned i tid, og vi kan overhovedet ikke nå at gøre vores arbejde nogen steder« og videre »Der er sygemeldinger, så det batter, men præcist hvor mange vil de ikke oplyse«.
Der har desuden ifølge presseomtalen i Stuer været udbredte problemer med utidssvarende og ikke-funktionsdygtigt arbejdsredskaber. Hvordan kan forældet udstyr resultere i point innovation?
I Ballerup skulle kvaliteten også være forbedret. Men samtidig er rengøringstimerne skåret voldsomt ned på de enkelte områder?
I Frederikssund ser det også ud, som om kvalitet og medarbejdertilfredsheden er forbedret som følge af udliciteringen. Men når 2/3 del af medarbejderne enten er fyret eller selv sagt op siden overdragelsen tyder det ellers på, at der er noget galt?
Samtidig viser det sig, at kommunen (alligevel) ikke er tilfreds med kvaliteten, jf. følgende kom-mentar til byrådsmødet, som allerede i maj 2012 besluttede ikke at benytte muligheden for at forlænge den to-årige kontrakt et år, men i stedet gå direkte til et genudbud:
”På nuværende tidspunkt, ca. to år efter opstart ligger tilfredshedsprocenten vedrørende kvalitet på 90%. Det skal dog bemærkes, at perioden på to år har givet for mange udsving, hvorfor der er for mange af vores lokationer, der har oplevet alt for mange perioder med dalende kvalitet som resultat.”

Nøgletalsanalyse om udliciteringsgrad og omkostningsniveau

Udgivet: 31-05-2012 | Redigeret: 02-01-2018

 

I det følgende gennemgår OAO-sekretariatet resultater og metode fra AKF’s analyse om udliciteringsgrad og omkostningsniveau på udvalgte områder i kommunerne. 

Gennemgangen er lavet i samarbejde med FOA og HK/Kommunal, der ligeledes har været med til at igangsætte analysen i samarbejde med OAO. Sekretariaternes egne kommentarer er angivet med kursiv. 

Der henvises til nyhedsomtale af analysen fra OAO, FOA og HK/Kommunal samt til offentliggørelsen af analysen fra AKF. 

Mere om metoden

Analysen fra AKF belyser sammenhængen mellem brug af private leverandører og udgiftsniveau på tre kommunale udgiftsområder, når der er taget hensyn til forskelle i kommunernes økonomiske og demografiske rammebetingelser (socioøkonomiske forhold). 

Analysen omfatter årene 2007-2010, og den omhandler dagtilbudsområdet, ældre/handicapområdet og administrationsområdet. 

Opgave-områderne er afgrænset på hovedfunktions- og hovedkontoniveau for at få et grundlag for en meningsfuld sammenligning på tværs af kommunernes konteringspraksis, men det betyder samtidig, at områderne dækker flere opgaver. Hermed bliver analyserne et supplement til analyser af udlicitering af enkeltopgaver. 

Rapporten udpeger desuden nogle centrale forbehold ved denne type analyse:

Brugen af private leverandører (PLI)

Brugen af private leverandører måles i rapporten ved ”privatleverandørindikatoren” (PLI).

PLI opgør værdien af køb af ydelser hos private leverandører i procent af de samlede bruttoudgifter til kommunale opgaver, som må varetages af private leverandører. 

PLI er ikke et mål for graden af konkurrenceudsættelse i kommunerne, da konkurrenceudsatte opgaver, som kommunen selv har vundet, ikke medregnes. Og køb hos private leverandører er medregnet, uanset om der har været afholdt udbud eller ej. 

I modsætning til Økonomi- og Indenrigsministeriets ”indikator for konkurrenceudsættelse” (IKU) har PLI den fordel, at den kan beregnes på udgiftsområder (hovedfunktions-og hovedkontoniveau), og derfor er PLI og ikke IKU anvendt her. 

Bemærk, at forskelle i kommunernes konteringspraksis kan påvirke både PLI og udgiftsniveauet på de undersøgte udgiftsområder. For eksempel vil store centralt konterede indkøb af it i analysen på administrationsområdet reducere PLI og øge de administrative udgifter.

Stor variation i PLI mellem udgiftsområderne

De tre undersøgte områder udgør tilsammen 1/3 af kommunernes samlede nettodriftsudgifter, men repræsenterer meget forskelligartede opgavetyper. Tilsvarende kan udlicitering på alle tre områder omfatte meget forskellige opgaver:

 

Hovedresultater

Forskelle i socioøkonomiske og demografiske forhold forklarer halvdelen af de kommunale udgiftsforskelle på alle tre områder.

På alle tre områder kan halvdelen af variationerne i kommunernes udgiftsniveau forklares ved forskelle i kommunernes socioøkonomiske og demografiske grundvilkår:


Resultatet bekræfter, at ukritisk ”benchmarking” på tværs af kommunerne uden inddragelse af de socioøkonomiske forhold kan være særdeles misvisende.
Analysen viser også, at alle sektorområder – også administration - løser opgaver som afspejler socioøkonomisk betingede udgiftsbehov i kommunen, og at udgiftsniveauet er meget afhængig af dette behov/udgiftspres.


Sammenhængen mellem PLI og udgiftsniveau varierer mellem udgiftsområderne, og årsager til sammenhængen er ikke entydig

Når der er taget højde for forskelle i socioøkonomiske og demografiske grundvilkår m.v. viser analyserne følgende:

Men en statistisk sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau i samme år er ikke ensbetydende med, at der er en kausal (årsags-virknings) sammenhæng.  Dette i øvrigt uanset om der er tale om en negativ eller positiv statistisk sammenhæng. Det skyldes to ting:

For det første er det ikke muligt entydigt at afgøre, om PLI påvirker udgiftsniveauet eller om omvendt udgiftsniveauet påvirker PLI. Eller om bagvedliggende forhold påvirker både PLI og udgiftsniveau.

For det andet er det ikke utænkeligt, at ændringer i kommunale organisationer og rutiner som følge af ændringer i brugen af private leverandører ikke kan gennemføres fuldt ud i det år, hvor den private leverandør inddrages i opgaveløsningen, men først slår fuldt igennem i efterfølgende år.

Det sidste vil dog afhænge meget af de konkrete beslutninger og den konkrete økonomistyring: Tager man eksempelvis en besparelse på forhånd som en reduktion i budgettet i forhold til den forventede nettogevinst, eller reducerer man gradvist udgifterne i takt med, at medarbejderne bliver opsagt og/eller overdraget til en privat leverandør?

En nærmere”kausalitetsanalyse”, der undersøger sammenhængen mellem PLI i eet år med udgiftsniveauet i det efterfølgende år (og omvendt), nuancerer umiddelbart billedet af den positive statiske sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveauerne:

Denne del-analyse viser, at der på dagtilbudsområdet er tale om en sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau, der går begge veje, men at hovedtendensen er, at påvirkningen løber fra PLI til udgiftsniveau. Analysen viser, at øget inddragelse af private leverandører øger de kommunale udgifter i de efterfølgende år.

En mulig forklaring på det er, at kommunen vælger private leverandører uden forudgående udbud. En anden forklaring kan være, at kommunernes køb af ydelser hos private ikke foregår på et konkurrenceudsat marked, men er underlagt rammer, der betyder, at den enkelte kommunes tilskud til private daginstitutioner og private pasningsordninger overstiger den udgift, kommunen ville have haft ved selv at tilbyde dagtilbudspladsen.

ældre- og handicapområdet viser delanalysen, at den positive sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau i de enkelte år dækker over, at der ikke er nogen direkte sammenhæng, men at bagvedliggende ikke-observerede forhold øjensynligt påvirker både PLI og udgiftsniveauet. Analysen viser, at PLI ikke påvirker udgiftsniveauet på ældreområdet. Hverken i positiv eller negativ retning.

Endelig viser delanalysen på administrationsområdet, at selvom der ikke er en sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau i de enkelte år, tyder analysen på, at PLI i det ene år påvirker udgiftsniveauet i de efterfølgende år. Analysen viser, at øget inddragelse af private leverandører giver lavere udgifter samlet set i de efterfølgende år.

Som nævnt i indledningen bygger analysen på områder, der omfatter flere forskellige opgaver. Der betyder eksempelvis på administrationsområdet, at det ikke muligt at se, hvilke konkrete ydelser, der bidrager til at reducere udgiftsniveauet ved øget inddragelse af private leverandører. Eller for hvilke ydelser, der eventuelt er en merudgift forbundet ved at overlade dem til private leverandører. Det skyldes, at man på grund af kommunernes forskellige konteringspraksis ikke meningsfuldt kan opdele området yderligere, når man skal sammenligne udgiftsniveauer.  Samtidig er analyser af det administrative område specielt sårbare overfor forskelle i konteringspraksis og i organisering af opgaverne.

Generelle forbehold og perspektiver

For det første skal det understreges, at analysen ikke udgør et endegyldigt bevis for, hvordan årsager og virkninger hænger sammen, også selvom den avancerede analyse sandsynliggør en bestemt retning af sammenhængen. 

For det andet skal det understreges, at analysen er gennemført på et overordnet udgiftsområdeniveau, og at resultaterne ikke umiddelbart kan overføres til opgaveniveau. Den negative sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau på administrationsområdet udelukker således ikke, at der kan være positiv sammenhæng mellem udlicitering og udgiftsniveau på de enkelte opgaveområder, fx ved udlicitering af It-funktion, lønadministration eller efteruddannelse. Omvendt udelukker den positive sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau på dagtilbudsområdet ikke, at der kan være økonomiske gevinster forbundet med udlicitering af enkelte opgaver. 

For det tredje indgår i denne pilotundersøgelse ingen kvalitetsindikatorer. Og kun enkelte såkaldt ”eksplorative” outputindikatorer er inddraget i analyserne. Vi ved således ikke, om inddragelse af private leverandører betyder, at der bliver leveret mere eller mindre service – eller om den leverede service er af højere eller lavere kvalitet! 

Endelig indgår for det fjerde ikke en systematisk gennemgang af udgifter og besparelser på opgaveniveau og som følge heraf er følgeomkostninger heller ikke synlige i analysen. Ydermere vil transaktions- eller følgeomkostninger typisk blive konteret på tværs af hovedkonti, eksempelvis med dele af udgifterne på dagtilbudsområdet ”gemt” på administrationsområdet – hovedkonto 6. Og i den forbindelse savnes bl.a. en analyse af, om der er forskellig konteringspraksis på tværs af kommunerne, der kan sløre resultatet yderligere. 

Samlet set er der er behov for mere præcise og sikre indikatorer for aktivitetsniveauet og kvaliteten af den leverede service på de kommunale serviceområder før det reelt er muligt at sige noget om den samlede effekt på udgiftsniveau.

BILAG

Analysen fokuserer på tre kommunale udgiftsområder:

Afgrænsningen af disse områder samt den konkrete beregning af PLI og udgiftsniveau på områder er præsenteret her.

For at undgå at udgifter i tilfælde af køb af ydelser på tværs af kommunegrænser både medregnes i drifts- og betalingskommunen, samt for at holde fokus på service rettet mod kommunens egne borgere, opgøres bruttodriftsudgifterne generelt ekskl. betalinger fra staten, kommuner og regioner (art 7.6-7.8).

Dagtilbud

Det første område, der analyseres i projektet, er dagtilbudsområdet. Det omfatter dagtilbudsopgaver rettet mod førskolebørn og det er afgrænset til følgende funktioner i kontoplanen: 

5.25.10 Fælles formål 

5.25.11 Dagpleje 

5.25.12 Vuggestuer 

5.25.13 Børnehaver 

5.25.14 Integrerede daginstitutioner 

5.25.15 Fritidshjem 

5.25.16 Klubber og andre socialpædagogiske fritidstilbud 

5.25.17 Særlige dagtilbud og særlige klubber 

5.25.18 Åbne pæd. tilbud, legesteder mv. 

5.25.19 Tilskud til private institutioner, dagpleje, fritidshjem, klubber og puljeordninger


Ældre og handicappede

Området omfatter kommunernes udgifter til omsorg og pleje for ældre og handicappede og afgrænses til følgende funktioner i kontoplanen: 

5.32.32 Pleje og omsorg mv. af ældre og handicappede                          

5.32.33 Forebyggende indsats for ældre og handicappede 

5.32.34 Plejehjem og beskyttede boliger 

5.32.35 Hjælpemidler, forbrugsgoder, boligindretning og befordring 

5.32.37 Løn og plejevederlag til pårørende 

Der er set bort fra 5.57.76 Boligydelser til pensionister, da der her er tale om indkomstoverførsler. Desuden indgår funktion 5.32.30 (Ældreboliger) ikke, da kommunernes driftsudgifter på denne funktion konteringsteknisk påvirkes meget af ældreboligernes finansieringsform. 

Det bemærkes, at udgifter til ældre ikke systematisk kan adskilles fra udgifter til handicappede. 

Frit-valgsordningen på hjemmeplejeområdet giver endvidere en udfordring. Valg af privat leverandør indgår dog i PLI, uanset om der har været afholdt udbud eller ej. 

I analysen af sammenhængen mellem PLI og udgiftsniveau opgøres udgiftsniveauet som bruttodriftsudgifter pr. 65+ årig i kommunen på ovennævnte funktioner.
 

Administration

Området omfatter kommunens centrale administrative udgifter på hovedkonto 6, og det er afgrænset til følgende funktioner i kontoplanen: 

6.45.50 Administrationsbygninger 

6.45.51 Sekretariat og forvaltninger 

6.45.53 Administration vedrørende jobcentre og pilotjobcentre 

6.45.54 Administration vedr. naturbeskyttelse 

6.45.55 Administration vedr. miljøbeskyttelse 

6.48.60 Div. indtægter/udgifter efter forsk. love 

6.48.62 Turisme 

6.48.66 Innovation og ny teknologi 

6.48.67 Erhvervsservice og iværksætteri 

6.48.68 Udv. af yder- og landdistriktsområder 

Der er lavet én samlet analyse af administrationsområdet. I overensstemmelse med PLI-definitionen indgår en række funktioner på hovedkonto 6 ikke i PLI, da disse repræsenterer opgaver, der ikke lovligt kan varetages af private: 

6.42.40 Fællesformål (politisk organisation) 

6.42.41 Kommunalbestyrelsesmedlemmer 

6.42.42 Kommissioner, råd og nævn 

6.42.43 Valg mv.                  

6.48.61 Vækstfora 

6.52.70 Løn- og barselspuljer 

Herudover ses bort fra 6.52.72 (Tjenestemandspension), 6.52.74 (Interne forsikringspuljer) og 6.48.63 (Udvikling af menneskelige ressourcer). De to førstnævnte, da der ikke er tale om egentlige administrative funktioner og udgifterne ikke alene vedrører personale lønnet på hovedkonto 6 men også personale på fx skoler og plejecentre. Funktion 6.48.63 er udeladt, da kun én kommune i 2010 har konteret bruttodriftsudgifter (hovedart 1-4) på denne funktion. 

I analysen af sammenhængen mellem PLI og udgiftsniveau opgøres udgiftsniveauet som bruttodriftsudgifter pr. indbygger i kommunen på ovennævnte funktioner.

Mere om resultaterne 

Tolkes resultaterne som udtryk for en kausal sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau, viser analysen på dagtilbudsområdet, at hvis PLI øges med 1 procentpoint, stiger gennemsnitsudgifterne året efter med 155 kr. pr. 0-5-årig. For en "gennemsnitskommune" svarer det til 0,2 procent af udgifterne. En tilsvarende, men modsatrettet effekt er påvist for det administrative område. 

I begge tilfælde er der tale om et punktestimat af den gennemsnitlige effekt, og det gælder som altid i denne type analyser, at estimatet er baseret på små ændringer i de forklarende variable og ikke kan generaliseres til at gælde, hvis der er tale om større ændringer i PLI. Det er derfor ikke meningsfuldt på grundlag af modellen at estimere effekten, hvis PLI fx øges med 25, 50 eller 100 procent. Men omkring den gennemsnitlige PLI på 10 procent giver en forøgelse af PLI med 1 procentpoint ifølge modellen anledning til en forøgelse af de gennemsnitlige dagtilbudsudgifter med 0,2 procent i det efterfølgende år. 

Ud over at der som tidligere nævnt ikke er taget højde for eventuelle forskelle i kvalitet, og at der ikke systematisk er kontrolleret for forskelle i aktivitetsniveauet, knytter der sig til analysen også et forbehold for forskelle i kommunernes organiserings- og konteringspraksis: 

Hvis en kommune for eksempel har valgt at udlicitere kommunens løn- og personalefunktion og samtidig ”udkonterer” udgifterne på de enkelte udgiftsområder vil dette – i forhold til en kommune, hvor udgiften til den udliciterede løn- og personalefunktion konteres centralt i kommunen – betyde, at både PLI og udgiftsniveau er højere på dagtilbudsområdet. 

Hvis løn- og personalefunktionen ikke er udliciteret, vil en decentral konteringspraksis omvendt betyde, at PLI på dagtilbudsområdet vil blive lavere og dagtilbudsudgifterne højere end i en kommune, hvor løn- og personaleudgiften konteres centralt. Forskelle i konteringspraksis kan dermed både bidrage til at skabe en mere negativ OG en mere positiv sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau på dagtilbudsområdet. 

Den positive sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau kan være et udslag af, at der ikke er tale om et konkurrenceudsat marked på dagtilbudsområdet. De væsentligste muligheder for konkurrenceudsættelse knytter sig til rengøring og servicefunktioner (fx pedel, have- og køkkenfunktioner). Det vides ikke, hvor stort omfanget af udbud på disse områder er, men det antages at væsentlige dele af PLI knytter sig til køb af ydelser hos private leverandører, hvor der ikke har været afholdt udbud på markedsmæssige vilkår. 

Kommunerne køber heller ikke private dagtilbudspladser på et marked, hvor private udbydere konkurrerer om pris og kvalitet: 

Kommunerne er ifølge lovgivningen forpligtiget til at yde tilskud af en bestemt størrelse til privatinstitutioner mv. De institutionelle og reguleringsmæssige bindinger betyder i sig selv, at der ikke er tale om køb og salg på markedsmæssige vilkår. Men principperne i loven kan også have den afledte konsekvens, at kommunen kommer til at betale en højere pris til en privat leverandør end den marginaludgift, kommunen alternativt ville have haft ved at levere ydelsen selv. 

Hertil kommer, at kommunerne i kraft af leveringsforpligtelsen på området kan have behov for at opretholde en organisatorisk reservekapacitet, der kan sættes ind, hvis en privat leverandør misligholder kontrakten, samt at der kan være organisatoriske omkostninger knyttet til eventuel konkurrenceudsættelse og monitorering af kontraktoverholdelsen. 

Spørgsmålet er naturligvis, om en indikeret sammenhæng mellem PLI og udgiftsniveau kan tilskrives, at der er tilsvarende forskelle i aktivitetsniveau og/eller kvalitet i opgaveløsningen. Et spørgsmål, som det kræver mere veludviklede indikatorer for aktivitetsniveau og kvalitet at besvare mere præcist, jf også de tidligere diskussioner heraf. 

 

Anbefalinger om personalepolitiske vilkår ved omstilling

Udgivet: 08-05-2012 | Redigeret: 02-01-2018

Anbefalinger om personalepolitiske vilkår ved omstilling

FTF og OAO anbefaler:  

Forslag til løngaranti ved omstilling

Mål: 

Der bør ikke ske forringelser af løn og arbejdsvilkår alene som følge af en omstilling eller opgaveflytning. 

Specielt ved virksomhedsoverdragelse er der en risiko for forringelser. Det bør imødegås ved at udbyder garantere mod forringelser i hele kontraktperioden for de nuværende ansatte. 

Konkretisering: 

Kommunen/regionen påtager sig i overensstemmelse med gældende lovgivning og aftaler på området et medansvar for at sikre ensartede, gode og attraktive løn- og ansættelsesforhold for alle de medarbejdere, der leverer service på vegne af kommunen/regionen, uanset om arbejdsgiveransvaret ligger hos kommu-nen/regionen selv eller hos en privat eller offentlig samarbejdspartner. 

Kun gennem sikring af gode og attraktive løn- og ansættelsesvilkår kan kommunen/regionen garantere kvalitet og kontinuitet i leveringen af service, idet disse forhold er en forudsætning for at fastholde og tiltrække de bedste og dygtigste medarbejdere inden for alle personalegrupper og opgaveområder. 

Kommunen/regionen vil sikre dette gennem anvendelsen af denne løngaranti via aftaler eller kontrakter med kommunens/regionens samarbejdspartnere og gennem den interne lønpolitik. Der henvises endvidere til personalepolitiske og lønpolitiske initiativer. 

Løngarantien indebærer følgende: 

1. Løngarantien omfatter samtlige ansatte berørt af en større omstilling. 

2. Tjenestemandsansattes løn- og pensionvilkår følger desuden de (amts)kommunale regulativer/vedtægter i de forhold, hvor disse stiller den pågældende tjenestemand bedre end løngarantien. 

3. Løngarantien omfatter alle løndele, herunder pension samt funktions- og kvalifikationsløn, men excl. særydelser (arbejdsbestemte og arbejdstidsbestemte tillæg). Tillæg, der er aftalt for en tidsbegrænset periode, indgår i løngarantien indtil det tidspunkt, hvor tillægget ophører. 

Løngarantien omfatter ikke situationer hvor en ansat varsles ned i tid. Her sker der forholdsmæssig ændring af lønnen, idet der i øvrigt henvises til tryghedsgarantien. 

4. Løngarantien omfatter fire situationer: 

a. Alle ansatte i indeværende overenskomstperiode er sikret uændrede lønvilkår, herunder alle lønstigninger. 

b. Forholdsmæssig aftrapning af lønnen efter overenskomstperioden for ansatte, der udsættes for væsentlige stillingsændringer som følge af omstillingen. 

c. Fastfrysning af lønnen efter overenskomstperioden for ansatte, der fortsætter i samme stilling, men i øvrigt på nye overenskomstvilkår. 

d. Fortsættelse på nuværende overenskomstvilkår for ansatte, der fortsætter i samme stilling. 

Ad a. Alle ansatte i indeværende overenskomstperiode 

Alle medarbejdere berørt af en større omstilling bevarer deres løn inkl. aftalte lønstigninger i overenskomstperioden, uanset om der er tale om  

  • arbejdsgiverskifte 

  • skifte af overenskomstområde 

  • skift i ansættelsesvilkår, fx ved ændrede arbejdsopgaver og –funktioner, eller ændret kompetence eller. 

  • andre ændringer som følge af en større omstilling.

Løngarantien sikrer samme aflønning som før omstillingen. Løngarantien er således ikke en garanti mod en ændret sammensætning af lønnen. Hvis der fx via lokal aftale opnås et andet funktions- eller kvalifikationstillæg, kan der modregnes i nuværende funktionstillæg. Der kan ikke modregnes for centralt aftalte lønele-menter, herunder generelle lønstigninger og grundlønsforbedringer. 


Ad b. Forholdsmæssig aftrapning af lønnen over tre år efter overenskomstperiodens udløb for ansatte, der udsættes for væsentlige stillings-ændringer.

To betingelser skal være opfyldt: 

  • Der skal være tale om en væsentlig stillingsændring, typisk ved overgang fra en lederstilling, og 

  • ændringen skal være en følge af en større omstilling.

De almindelige rettigheder i forbindelse med gennemførelse af en væsentlig stillingsændring er fortsat gældende. Det vil fx sige, at den ansatte kan vælge at afslå tilbuddet om ansættelse på ændrede vilkår, idet der her henvises til tryghedsgarantien. 

Uanset ikrafttrædelsestidspunktet for den væsentlige stillingsændring kan forholdsmæssig aftrapning af lønnen over tre år tidligst ske fra udgangen af indevæ-rende overenskomstperiode. 

Ad c. Fastfrysning af løn efter overenskomstperioden for ansatte, der fortsætter i samme stilling men indenfor et andet overenskomstområde. 

Følgende betingelser skal være opfyldt: 

  • Den ansatte fortsætter i samme stilling ved overenskomstperiodens udløb. 

  • Arbejdsgiveren ønsker tilpasning til lønniveau i pågældende stilling i henhold til gældende overenskomstforhold.

I denne situation er lønniveauet fastfrosset indtil det generelle lønniveau i henhold til gældende overenskomst hos arbejdsgiveren svarer til den pågældende løn, eller til udløb af kontraktperioden.

Bestemmelsen er fx relevant ved udlicitering til en leverandør, der ikke følger, eller efter udliciteringen skal følge, de vilkår, der følger af kommunens/regionens overenskomster. 

Løngarantien er ikke til hinder for, at der med den aktuelle arbejdsgiver kan aftales bedre betingelser. Arbejdsgiveren har således mulighed for at fastholde eller forbedre lønnen som en personlig ordning for de/den ansatte. 

Ad d. Fastholdelse af nuværende lønvilkår efter overenskomstperioden for ansatte, der fortsætter i samme stilling. 

Følgende betingelser skal være opfyldt:  

  • Den ansatte fortsætter i samme stilling ved overenskomstperiodens udløb. 

  • Arbejdsgiveren har tiltrådt regionens overenskomster eller er pålagt at følge overenskomstvilkårene for de berørte medarbejdere gennem aftale eller kontrakt.


Bestemmelsen er fx relevant ved udlicitering til en leverandør, der allerede følger, eller efter udliciteringen skal følge kommunens/regionens overenskomster gennem en tiltrædelsesaftale eller en aftale eller kontraktmæssig forpligtelse overfor kommunen/regionen vedrørende medarbejdervilkår. 

5. Den aktuelle arbejdsgiver er ikke i henhold til bestemmelserne i løngarantien forpligtet til at ændre lønnen efter udløb af perioden med løngaranti. Løngarantien er ikke til hinder for, at der i henhold til overenskomsterne på området med den aktuelle arbejdsgiver kan aftales bedre betingelser. Arbejdsgiveren har således mulighed for at forbedre lønnen i henhold til aftaler herom, eksempelvis resultat-lønsaftaler, aftaler om ny løn m.v.
 

6. Det forudsættes, at enhver samarbejdspartner er tilsluttet sædvanligt gældende overenskomster for det pågældende område i henhold til de aftale- og lovgivningsmæssigekrav, der i øvrigt skal følges. 

7. Klageadgang: En medarbejder, medarbejderrepræsentant eller deres faglige organisationer tilknyttet kommunens/regionens egne arbejdspladser eller samarbejdspartnernes arbejdspladser kan overfor kommunen/regionen til enhver tid påpege problemer vedrørende overholdelse af løngarantien hos kommu-nens/regionens samarbejdspartnere. 

En henvendelse herom skal behandles efter nærmere fastlagte retningslinier mellem parterne. En sådan klage erstatter ikke de sædvanlige arbejdsretslige og aftalemæssige muligheder for konfliktløsning mellem arbejdsgiver og arbejdstagerorganisationen. 



Forslag til tryghedsgaranti ved omstilling 

Mål: 

Kommunen/ regionen påtager sig i overensstemmelse med gældende lovgivning og aftaler på området et medansvar for at skabe den størst mulige tryghed for alle de medarbejdere, der leverer service på vegne af kommunen/ regionen, uanset om arbejdsgiveransvaret ligger hos kommunen/ regionen selv eller hos en privat eller offentlig samarbejdspartner. 

Kun gennem attraktive arbejdspladser med en høj grad af tryghed og medbestemmelse i forbindelse med udvikling og omstilling af arbejdspladserne kan kommunen/ regionen garantere kvalitet og kontinuitet i leveringen af service, idet disse forhold er en forudsætning for at fastholde og tiltrække de bedste og dygtig-ste medarbejdere inden for alle personalegrupper og opgaveområder. 

Kommunen/ regionen vil sikre dette gennem anvendelsen af denne tryghedsgaranti via aftaler eller kontrakter med dens samarbejdspartnere og gennem den interne personalepolitik. 

Tryghedsgarantien bygger på to principper, idet der i øvrigt henvises til personalepolitiske initiativer i kommunen/regionen.  

  1. Ingen medarbejdere - hverken tjenestemænd eller overenskomstansatte - er forpligtet til at overgå til ansættelse hos kommunens/regionens samarbejdspartner, med mindre andet er aftalt i forbindelse med den aktuelle omstilling. 

  2. Eventuel reduktion af antal medarbejdere eller reduktion i arbejdstiden i forbindelse med en større omstilling skal så vidt muligt kun ske ved naturlig afgang.

  

Konkretisering: 

Følgende konkrete fastholdelsesinitiativer kan anvendes efter nærmere aftale her-om: 

  1. Mulighed for frivillige fratrædelsesordninger: Kommunens/regionens ansatte skal have mulighed for at indgå en aftale om frivillig fratrædelse. Aftalen indgås ved en aftale mellem ledelsen og tillidsrepræsentanten/organisationen. Ordningen er frivillig. 

  2. Kompetenceudvikling/uddannelse: Der skal sikres den nødvendige kompetenceudvikling i forhold til nye jobfunktioner og nye kvalifikationskrav for alle medarbejdere og ledere. 

  3. Orlov i forbindelse med ansættelse hos ekstern samarbejdspartner: Der skal som hovedregel være mulighed for at give orlov fra kommunen/regionen i forbindelse med en virksomhedsoverdragelse til ekstern samarbejdspartner. Vilkår for orlov kan følge en standardskabelon eller være aftalt i det enkelte tilfælde, herunder aftalt mulighed for tilbagegang i orlovsperioden. 

  4. Kontraktmæssig forpligtelse til at overtage de ansatte, der ønsker det i forbindelse med etableringen af et eksternt samarbejde om en opgave, hvis opgaven i dag bliver varetaget eller tidligere har været varetaget af ansatte i kommunen/regionen. Det svarer til, at lov om lønmodtageres rets-stilling ved virksomhedsoverdragelse altid finder anvendelse. 

  5. Orlov med løn til relevant efter/videreuddannelse: Der kan tages udgangspunkt i rammeaftalen om kompetenceudvikling indgået mellem KTO og KL. Eksempelvis kan der ydes orlov med løn i op til to måneder/halv løn i op til fire måneder til relevant efter-/videreuddannelse. (Antal måneder kan selvfølgelig sættes højere). Der kan desuden gives medarbejdere mulighed for at få voksenelevløn, eksempelvis til at tage en social og sundhedsuddannelse. 

  6. Intern rokering: Benyttes for at sikre fortsat ansættelse for alle ledere og medarbejdere, herunder medarbejdere der ikke ønsker at blive virksom-hedsoverdraget til en ekstern samarbejdspartner. De pågældende personer, der ønskes flyttet til anden stilling, inddrages og høres inden dette sker.

  7. Jobbank/ledige stillinger: Ved ledige stillinger skal der etableres jobbank som skaber synlighed og som kan indgå i forbindelse med en intern rokering. 

  8. Fastholdelse af medarbejdere og ledere: Hos de nuværende medarbejdere findes kvalifikationer, erfaringer og viden, som der kan gøres brug af i en omstillingsproces. Det er derfor vigtigt at fastholde disse medarbejdere og sikre, at deres viden og erfaring kan anvendes og viderebringes, også i forbindelse med en virksomhedsoverdragelse. Fastholdelsen sker ved at udarbejde retningslinier for fastholdelse af medarbejdere og ledere, herunder seniorpolitik for at kunne fastholde seniormedarbejdere. Fasthol-delse af medarbejderne kan bl.a. omfatte et fastholdelsestillæg, ligesom der kan lægges vægt på at udarbejde procedure for at imødekomme de mulige negative følger, der vil/kan opstå i forbindelse med en omstilling (stress, utryghed, højere sygefravær m.m.). 

  9. Socialt kapitel/rummeligt arbejdsmarked: Ansatte i flexjob og skånejob med løntilskud er ansat i et job, som er ”skræddersyet” til den enkelte. Hvis disse medarbejdere skal rokere som følge af en omstilling skal det vurderes, om deres særlige behov/hensyn forsat er tilgodeset. I denne vurdering inddrages de ansvarlige personer, der var med i oprettelsen af jobbet, samt evt. den faglige organisation. I forbindelse med et udbud skal de sociale forpligtelser overdrages til kommunens/regionens nye samarbejdspartner. Det sker via en social klausul som et krav i en udbudskontrakt. Kravet indebærer en nærmere angivet social forpligtelse for den, der vinder opgaven. 


Forslag til arbejdsmiljøgaranti ved omstilling 

Mål: 

Kommunen/regionen påtager sig i overensstemmelse med gældende lovgivning og aftaler på området et medansvar for at sikre et godt og bæredygtigt arbejdsmiljø på alle de arbejdspladser og for alle de medarbejdere, der leverer service på vegne af kommunen/regionen, uanset om arbejdsgiveransvaret ligger hos kommunen/regionen selv eller hos en privat eller offentlig samarbejdspartner. 

Sikring at et godt og bæredygtigt arbejdsmiljø indebærer, at kommunen/regionen vil stille krav til samarbejdspartnerne og følge op på disse krav i samarbejde med disse og i forbindelse med: 

Konkretisering: 

Arbejdsmiljøgarantien indebærer, at der i kravene til et godt og bæredygtigt arbejdsmiljø som minimum skal indgå opstilling af relevante krav vedrørende:  

  1. Opbygning af en sikkerhedsorganisation. 

  2. Arbejdsmiljøpolitik med fokus på at sikre en bæredygtig arbejdsplads og at undgå forringelser af arbejdsmiljøet efter en omstilling gennem bl.a. fokus på såvel det psykiske som det fysiske arbejdsmiljø.

  3. Hvordan sikkerhedsorganisationen indarbejder alt relevant viden om og kendskab til, hvordan man kan sikre såvel det psykiske som det fysiske ar-bejdsmiljø. 

  4. Gennemførelsen af APV mindst én gang årligt på alle arbejdspladser med efterfølgende afrapportering til kommunens/regionens sikkerhedsansvarlige /arbejdsmiljøgruppen. 

  5. Arbejdsorganisering og arbejdstilrettelæggelse med henblik på at undgå sundhedsskadeligt, højt arbejdstempo og/eller ensidigt gentaget arbejde, herunder krav vedrørende:
     
    • Opgavefordeling og opgaveomfang under hensyn til personalets ressourcer.

    • Pauser og arbejdstid. 

    • Jobrotation. 

    • Bredt jobindhold med variation i opgaverne for den enkelte medarbejder. 

    • Sikkerhed for en løbende opfølgning af, om leverandøren overholder de i kontrakten garanterede timeleverancer. 

    • Garanti for, at der generelt stilles den for leveringssikkerheden nødvendige vikardækning til rådighed. 

    • Sikkerhed for, at der med henblik på akutte fraværssituationer er udarbejdet nødplaner, der sikrer en ’prioriteret minimumleverance’ under hensyntagen til personalets reducerede kapacitet. 

    • Medindflydelse og medbestemmelse. 

    • (Minimumskrav til) Faglige grunduddannelser.

  6. Klageadgang: En medarbejder, medarbejderrepræsentant eller deres faglige organisationer tilknyttet kommunens/regionens egne arbejdspladser, eller samarbejdspartnernes arbejdspladser, kan overfor kommunen/regionen til enhver tid påpege problemer vedrørende arbejdsmiljøet hos kommunens/regionens samarbejdspartnere. 

    En henvendelse herom skal behandles efter samme retningslinier som en klage over manglende overholdelse af kommunens/regionens MED-aftale gennem relevante MED-udvalg og/eller efter nærmere aftalte retningslinjer mellem kommunen/regionen og den/de forhandlingsberettigede organisationer. En sådan klage erstatter ikke de sædvanlige retslige og aftalemæssige muligheder for klageadgang, men er udelukkende rettet mod kommunens/regionens overholdelse af selve arbejdsmiljøgarantien.

    Kommunen/regionen skal stille rådgivning til rådighed for de parter, der henvender sig herom. 

Udbudsrådet sammenligner erfaringerne med udlicitering i Danmark og Sverige

Udgivet: 08-05-2012 | Redigeret: 02-01-2018

Udbudsrådet sammenligner erfaringerne med udbud og udlicitering i Danmark og Sverige 

OAO-sekretariatet belyser her erfaringerne med Offentlig-Privat samarbejde ud fra en sammenligning af Danmark og Sverige. Notatet er udarbejdet på baggrund af Udbudsrådets rapport om erfaringer for indkøb, konkurrenceudsættelse, frit valg og Offentlig-Privat Partnerskab (OPP). En sammenligning mellem Sverige og Danmark er særlig nærliggende, da Sverige ofte har været anvendt som inspirationskilde for udviklingen af nye offentlig-privat samarbejdsinitiativer i Danmark. 

Som et af rapportens gennemgående hovedresultater konkluderes der, at danske myndigheder faktisk er længere end svenske myndigheder når det kommer til inddragelse af private leverandører. Dette hænger blandt andet sammen med, at der har været en større politisk bevågenhed på konkurrencen om offentlige opgaver i Danmark.

Derudover konkluderes det, at der ikke er nogen systematisk forskelle i de dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse på tværs af Danmark og Sverige (indenfor hjemmehjælps-, plejebolig- og daginstitutionsområdet). Dermed er der ikke indikationer på, at de svenske erfaringer med konkurrenceudsættelse er bedre eller dårligere end de danske erfaringer.

Dette er opsigtsvækkende konklusioner, da det afkræfter myten om, at Danmark er bagefter Sverige når det kommer til udbud og udlicitering. Det ser med andre ord ud til, at en række initiativer kan være igangsat på et usikkert erfaringsgrundlag.

Nedenfor er givet et sammendrag af hovedelementerne fra de fire centrale analyser i undersøgelsen.

1. Rammevilkår: Lovgivningsmæssigt, organisatorisk og politisk

Offentligt-Privat Partnerskab opstår primært på baggrund af udbud eller, hvor borgerne frit kan vælge mellem offentlige og private leverandører (såkaldte frit valg ordninger).

Overordnet set viser sammenligningen på det lovgivningsmæssige område, at rammevilkårene tilnærmelsesvist er ens for så vidt angår udbudsreglerne, mens reglerne vedrørende frit valg varierer. Helt konkret har Danmark f.eks. en højere beløbsgrænse for annonceringer af offentlige kontrakter. 

På det organisatoriske niveau viser sammenligningen, at der i Sverige kun er en begrænset koordination af offentlige indkøb. Danske myndigheder synes således i højere grad at arbejde strategisk med udbuds- og indkøbsdagsordenen, ligesom vejledningsindsatsen også er større i Danmark. 

De politiske rammevilkår skal forstås som den politiske prioritering af offentlig-privat samarbejde siden 2005. Her finder sammenligningen helt generelt, at der i Danmark er igangsat flere og mere omfattende initiativer, der skal understøtte og udvikle konkurrencen om de offentlige opgaver. 

2. Udbredelsesgraden: Omfang og type af udbud

Ud fra en sammenligning af den samlede servicevirksomhed på baggrund af de kommunale regnskabstal i 2010 fremgår det, at danske kommuner gennemsnitligt inddrager private aktører i højere grad end svenske kommuner. Dette gør sig især gældende på de tekniske områder. Isoleret set anvender de svenske kommuner dog i højere grad private leverandører, når det kommer til dagtilbud og folkeskole. 

Med hensyn til typen af udbud viser sammenligningen, at myndighederne i Danmark i større udstrækning anvender de forskellige udbudsformer, mens svenske offentlige myndigheder altdominerende anvender sig af offentligt udbud. 

3. Offentlige indkøberes barrierer: Danske og svenske oplevelser

Offentlige indkøberes oplevelser af barrierer (fordelt på hhv. lovgivning, organisering, holdninger, økonomi og marked) er også blevet undersøgt i begge lande. Overordnet set viser undersøgelsen, at danske indkøbere generelt har en større oplevelse af barrierer i forbindelse med udbud end svenske indkøbere, selvom oplevelsen af markedsmæssige barrierer dog er mest udbredt i Sverige. 

Den største ’barriereoplevelse’ for udbud i Danmark er lovgivningen, herunder muligheden for vejledning.  Især er det udbudsreglerne fra EU-direktivet, der findes svære at anvende. Tidligere barriereanalyser fra Udbudsrådet har tilsvarende peget på at manglende vejledning om udbud udgjorde et problem for offentlige indkøbere. 

I Sverige er indkøbernes største oplevelse af barrierer for brugen af udbud organisatorisk og styringsmæssigt.  Især er det kravspecifikationer og efterfølgende kontrol med opgaverne, der vanskeliggør brugen af udbud.

4. Effekter af konkurrenceudsættelse: Hjemmehjælp, plejeboliger og daginstitutioner 

Endelig sammenligner undersøgelsen de dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse på tre forskellige sektorområder, herunder hjemmehjælp, plejeboliger og småbørns daginstitutionerne. Områderne er alle kendetegnet ved, at der har manglet et samlet overblik over effekterne af konkurrenceudsættelse. Samlet set giver områdernes forskellighed også en bred indsigt i erfaringerne med forskellige typer af konkurrence.

De tre områder udgjorde tilsammen ca. 30 pct. af de budgetterede serviceudgifter for danske kommuner i år 2011.  

På hjemmehjælpsområdet er der ingen dokumentation for påviselige ’økonomiske effekter’ af konkurrenceudsættelse. I forhold til ’kvalitetsbevidstheden’ peger studierne på en stigning som følge af konkurrenceudsættelsen, mens der imidlertid ikke er påvist en forbedret eller forringet faktisk kvalitet. I forhold til ’brugertilfredsheden’ er der varierende resultater afhængigt af ydelsestypen. Endelig er der for ’medarbejdere’ berørt af udlicitering indikationer på en lavere medarbejdertilfredshed. 

På plejeboligområdet er der for enkelte studier indikationer på, at konkurrenceudsættelse har ført til omkostningsbesparelser, men generaliserbarheden for disse studier er begrænset. Gevinsten ved konkurrenceudsættelse ser desuden ud til at være aftagende ved 2. generationsudbud. Der findes heller ikke entydige resultater for, hvordan kvaliteten på området påvirkes af konkurrenceudsættelse. Endelig kan der for ’brugertilfredsheden’ og ’medarbejderforholdene’ ikke konstateres generelle forskelle mellem offentlige og private leverandører. Disse effekter er dog mangelfuldt belyst

For dagsinstitutionerne kan der på baggrund af eksisterende studier intet konkluderes om de ’økonomiske effekter’ ved konkurrenceudsætte. Enkelte studier peger på, at ’kvaliteten’ i Danmark er højere for de offentlige institutioner, mens modsatte effekter kan findes i Sverige. Kvalitetsaspektet er dog generelt mangelfuldt dokumenteret. Der findes en svag tendens til at ’brugertilfredsheden’ er højere for private institutioner, men dette bygger igen på et lille antal observationer. Endelig er der for ’medarbejderforhold’ ikke dokumenteret systematiske forskelle mellem offentlige og private institutioner. 

Alt i alt findes der ikke systematiske forskelle i de dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse på tværs af Danmark og Sverige. Der er med andre ord, på baggrund af eksisterende studier, ikke indikationer på at svenske erfaringer med konkurrenceudsættelse er bedre eller dårligere end danske erfaringer på området. Fælles for begge lande er, at der ikke er nogen dokumentation for økonomiske besparelser ved konkurrenceudsættelse med undtagelse af plejeboligområdet. Besparelserne er her små, og/eller har en begrænset generaliserbarhed. For medarbejderforholdene findes der ikke nogen entydige effekter på tværs af områderne. Generelt er der dog meget lidt dokumentation for effekterne af konkurrenceudsættelse i begge lande. 

Læs mere

Man kan finde hele Udbudsrådets rapport, der er udarbejdet af Anvendt Kommunal Forskning (AKF), på linket ude til  højre. Derudover henvises også til flere af OAO-sekretariatets notater om udbud og udlicitering.

Ny vejledning og guideline for Offentlig-Privat samspil

Udgivet: 08-05-2012 | Redigeret: 02-01-2018

Standardmodel for Offentlige-Private Partnerskaber og den Offentlige-Private Innovationsguide 

OAO-sekretariatet gennemgår her hovedelementerne i ”standardmodellen” for Offentlige-Private Partnerskaber (OPP), og en guide for Offentlig-Privat Innovation (OPI). Begge er udarbejdet af Konkurrence- og forbrugerstyrelsen med det mål at fremme anvendelsen af OPP og OPI. 

OPP ”standardmodellen” skal vejlede etableringen af Offentlige-Private Partnerskaber. Med OPP menes offentlig-privat partnerskab om opgaver og projekter (f.eks. opførsel af nyanlæg eller driften af eksisterende anlæg).

OPI guiden skal hjælpe offentlige myndigheder i gang med innovationssamarbejde og sikre, at samarbejdet kommer i gang på den bedste måde. Med OPI menes der et offentlig-privat samarbejde om udvikling af innovative produkter, der f.eks. kan være med til at skabe bedre serviceydelser.

OAO-sekretariatet har desuden udarbejdet en dansk udgave af en rapport om europæiske erfaringer med OPP. Læs mere om de generelle forbehold om OPP i det notat


Standardmodel for Offentlige-Private Partnerskab

Modellen har fire faser med vejledning og eksempler på løsninger af centrale udfordringer (ud fra de danske erfaringer). 

1. Fase - Beslutning om OPP 

I denne fase bør man vurdere, om et OPP-projekt samlet set er fordelagtigt for den offentlige myndighed. Blandt fordelene for projektet tæller, at den private leverandør nu har medansvar for totalomkostningerne. Modsat vil myndigheden afgive noget af styringen i en (meget) lang kontraktperiode.  

Før en beslutning bliver truffet bør der desuden laves en ”OPP-vurdering”, herunder en egnethedsvurdering og en forundersøgelse. Egnethedsvurderingen har til formål at vurdere om f.eks. et anlægsprojekt egner sig til OPP, mens forundersøgelsen typisk vil indehold en finansiel analyse og en markedsanalyse. 

Man bør desuden være opmærksom på, at ekstern bistand til projektet også skal følge udbudsreglerne. 

Det er dermed vigtigt, at myndigheden i denne fase tager stilling til projektets samlede omkostninger og om projektet overhovedet har en størrelsesorden, hvor OPP er fordelagtig. 

2. Fase - Strukturering af OPP-projektet

Såfremt OPP-projektet bliver besluttet er det nødvendigt at tage stilling til en række spørgsmål vedrørende projektets form, herunder bl.a. finansiering, ”exitmodel” og risikofordeling. 

Finansieringen kan ske henholdsvis privat og offentlig. I OPP med privat finansiering har den private part den fulde investering ved siden af ansvaret for varetagelse af anlæg og selve driften. Typisk betaler den offentlige myndighed her gennem løbende driftsbetalinger. I OPP med offentlig finansiering står den private part alene for at varetage anlæg og drift. Den offentlige myndighed betaler her en aftalt pris for anlægget ved ibrugtagningen og herefter løbende driftsbetalinger.  

Spørgsmålet om exitmodellen forholder sig til hvad, der skal ske med anlægget, når kontrakten for OPP-projektet er færdig. Igen er de overordnede muligheder enten offentlig eller privat ejerskab. På projekter med offentlig finansiering er det pr. automatik fastlagt et offentligt ejerskab. For projekter med privat finansiering skal det afgøres, om der ved kontrakt ophør skal være offentligt eller privat ejerskab. 

Endelig er et centralt element for OPP-projektet den konkrete risikodeling mellem den offentlige og private part. Det er nødvendigt at afklare, hvilke risici i et konkret projekt, der varetages bedst og billigst af henholdsvis den offentlige og den private part.

3. Fase - Udbud og kontrakt

Den offentlige myndighed skal gennemføre et udbud af projektet med henblik på at finde den leverandør, som bedst kan varetage projektet. Derudover er det de samme regler og processer som gælder for andre typer af bygge- og anlægsprojekter. 

4. Fase - Anlæg og drift

Den sidste og længste fase i forløbet er anlægs- og driftsfasen, men samtidig også der, hvor den offentlige myndighed er mindst involveret.

Anlægsfasen kan betragtes som den periode, hvor anlægsarbejdet gennemføres. Som udgangspunkt anbefaler modellen, at den offentlige myndigheds involvering i projektet er meget begrænset i denne periode. 

Driftsfasen er den periode, der løber fra ibrugtagen og frem til kontrakten udløber efter 15-25 år. Anbefalingen er her, at samarbejdsorganiseringen i driftsfasen er en fortsættelse af strukturen fra anlægsfasen. 

Den Offentlige-Private Innovationsguide

Guiden er ikke en decideret trin-for-trin vejledning, men derimod en samling af information om rammerne for OPI. Ikke desto mindre er informationerne inddelt på fire hovedområde: 

A. Håndtering af jura

De juridiske rammer anses for en af de store barrierer for OPI. Det skyldes, at reglerne for offentlig-privat samarbejde er lavet ud fra et formål om, at den offentlige part køber ”bedst til pris” og, at der samtidig ikke må forekomme konkurrenceforvridning. Af særlig centrale regelsæt for OPI gælder udbudsreglerne, statsstøttereglerne og rettighedsreglerne.  

OPI kan organiseres på to måder: I den første tilgang er udvikling og anskaffelse adskilt. Dermed fungerer først udviklingsforløbet som et partnerskab, hvorefter den udviklede løsning dernæst anskaffes gennem et selvstændigt udbud. I den anden tilgang er udvikling og anskaffelse samlet i en kontrakt. Her findes den private part til udviklingsforløbet gennem et formelt udbud, hvori anskaffelsen indgår som en option. 

B. Forankring af udviklingsaktiviteterne 

Vejledningen anbefaler, at OPI bliver en strategisk satsning, der fra begyndelsen tænkes ind i og knyttes til en aftale om udlicitering af driftsopgaver.

C. Investering i den fremtidige drift

Vejledningen anbefaler desuden, at OPI-samarbejdet ses som en investering, hvor den reelle forventning også er, at afkastet først kommer senere. 

Guiden giver ingen konkrete løsninger på, hvordan et OPI samarbejde bør finansieres. Men en række faktorer er afgørende for dette spørgsmål, herunder (1) myndighedens hjemmel for finansiering, (2) hvor attraktivt det er for private parter at medfinansiere og endelig (3) begrænsninger for fordeling af penge i forhold til budgetår.

D. Den offentlige organisering

Vejledningen peger på et stort potentialer ved OPI i form af effektiviseringer og øget kvalitet, men at resultatet blandt andet afhænger af, om de offentlige myndigheder er gearet til et samarbejde med en privat part. 

Læs mere 

Man kan finde hele OPP ”standardmodellen” på Konkurrence- og forbrugerstyrelsens hjemmeside ved linket ude til højre. Man kan også finde mere om OPI-guiden, der har sin egen hjemmeside, igen via linket ude til højre. Endelig kan man læse OAO-sekretariatets udarbejdelse af de europæiske erfaringer med OPP, ligesom der er en henvisning til øvrige OAO notater om udlicitering.

Offentlige-Private Partnerskab – Erfaringerne skræmmer

Udgivet: 08-05-2012 | Redigeret: 02-01-2018

Offentlige-Private Partnerskaber – Erfaringerne skræmmer

Dette OAO-notat beskriver de finansielle og operationelle problemer, der er forbundet med Offentlige-Private Partnerskaber (OPP). Notatet er en bearbejdet sammenfatning af konklusionerne i et paper udarbejdet af David Hall, direktør i Public Services International Research Unit (PSIRU), på vegne af den fælleseuropæiske arbejdstagerorganisation EPSU, og det baserer sig på et bredt udsnit af empirisk funderede studier, med hovedvægt på udredninger fra det britiske parlament vedrørende OPP i Storbritannien. De britiske erfaringer er særligt interessante, da England er det land i Europa, der står bag størstedelen af de hidtidige OPP-projekter og derfor også det land med de største indsigter i problemstillinger relateret til OPP. 

Konklusionen fra de engelske erfaringer er klar: OPP virker ikke som et positivt bidrag til det offentlige forbrug. Tværtimod. OPP absorberer det offentlige forbrug! 

Problemer relateret til OPP er imidlertid mangeartede, hvorfor en mere detaljeret gennemgang kan være med til at kaste lys over oversete problemstillinger i debatten om OPP. Grunden til at OPP er særligt interessant, at diskutere netop nu kan forklares med, at en række centrale aktører søger at fremme anvendelsen af OPP. I en europæisk kontekst gælder det især Europakommissionen, der har søsat en række initiativer med henblik på at fremme anvendelsen af privat finansiering af bl.a. infrastruktur og hermed også udbredelsen af OPP, mens det i Danmark særligt er de store pensionskasser, der fører en aktiv kampagne for at få politikerne til at omfavne OPP. 

Nedenfor fremhæves fem af de mest fremherskende problemstillinger forbundet med OPP:

1. Problematisk risikodeling

I henhold til den opgørelsesmetode som anvendes af Eurostat, der bl.a. er ansvarlig for at levere  statistisk information til EU, behøver OPP-projekter ikke nødvendigvis at belaste den offentlige gæld, så længe anlægs- samt disponibilitetsrisikoen overføres til den private part. Betydningen af disse bestemmelser er blot, at aktivet (konstruktionen – fx en skole, hospital etc.) skal opføres og forblive funktionsdygtigt. Når OPP-projekter bliver klassificeret som Dette må anses som to meget vage kriterier for vurderingen af risikooverførsel, idet risikoen og de finansielle byrder ved OPP-projekter ikke hermed fratages den offentlige part.

Ifølge IMF giver Eurostats opgørelsesmetode da også anledning til bekymring, idet den sandsynligvis bevirker, at majoriteten af OPP-projekter vil blive klassificeret som private investeringer selvom de reelt belaster offentlige budgetter og selvom det fortsat overvejende er den offentlige part, der bærer den efterspørgselsbetingede risiko. 

I praksis betyder de gældende regler, at den offentlige part i et OPP risikerer at ende i store økonomiske problemer. Økonomiske problemer kan bl.a. opstå som følge af, at OPP-kontrakter løber over mange år – typisk 30 år. Derfor vil anvendelsen af det opførte anlæg (hospitalet, vejen, skolen etc.) ikke nødvendigvis være aktuel helt frem til kontraktens udløb. Det kan således være svært at forudsige efterspørgslen så mange år ud i fremtiden. Hermed risikerer en driftsforpligtelse at belaste de offentlige budgetter unødigt, hvis efterspørgslen falder. 

Dette har fx været tilfældet i Nordirland, hvor en offentlig OPP-part, Belfast Education and Library Board, er kontraktuelt forpligtet til at betale en privat OPP-partner for at drive en skole de kommende 16 år, selvom skolen ikke har været under anvendelse siden 2008, fordi elevgrundlaget ikke længere er til stede. OPP-kontrakten har således en løbetid på 25 år fra skolens opførselstidspunkt i 2002, hvilket betyder, at den offentlige part er forpligtet til at betale et beløb på 7,4 mio. pund fra 2008 og frem til kontraktudløb, selvom skolen er lukket.

Den efterspørgselsafhængige risiko er i praksis ofte langt større end anlægs- og disponibilitetsrisikoen, hvorfor denne i højere grad bør overføres til den private part. Havde dette fx været tilfældet i Nordirland, var den offentlige og private part formodentligt blevet enige om at lukke skolen med henblik på at begrænse begge parters tab. 

En problemstilling er dog her, at det ikke er omkostningsfrit at overføre risiko. Herved forstås at den private part i et OPP, vil kræve ekstrabetaling for den øgede risiko, den påtager sig, hvormed økonomien i partnerskabet vil forværres yderligere. 

2. Tomme offentlige kasser

En afledt effekt af Eurostats problematiske opgørelsesmetode er, at mange medlemslande formodentligt vil give sig i kast med OPP-projekter, idet de herved får mulighed for at søsætte initiativer, de alternativt ikke ville kunne finansiere. Særligt set i lyset af krisen og den europæiske konsolideringsagenda, der gør det økonomiske råderum for EU´s medlemslande stadig mere snævert, vil fristelsen for at hente privat finansiering via OPP formodentlig være stor. 

Eurostats opgørelsesmetode risikerer altså at tilskynde de økonomisk låste medlemslande til at initiere langt flere OPP-projekter end hidtil, idet de hermed kan igangsætte nye store projekter uden at blive omfattet af stabilitets- og vækstpagtens bestemmelser vedr. budgetunderskud og offentlig gæld. 

Hvis OPP grundet stramme offentlige budgetter er den eneste mulighed for at rejse kapital til nødvendige anlægsprojekter, vil OPP blive anvendt selv i de tilfælde, hvor det er tydeligt, at det ikke skaber værdi for pengene. Dette har bl.a. været tilfældet i Irland, hvor en kommune valgte en OPP-løsning selvom kommunens egne vurdering pegede på, at et traditionelt udbud ville være mere rentabelt.

3. Manglende viden om effekter

I vurderingen af hvorvidt OPP skaber værdi for pengene, sammenlignes priserne ofte med et tilsvarende offentligt udbud. Sammenligningsmetoderne er dog ikke uproblematiske og er på den baggrund blevet udsat for meget kritik.

Rapporter fra det britiske parlament har således påvist, at gennemførte sammenligninger ofte er dårligt udført, og at de systematisk har talt til fordel for OPP-projekter. De fleste vurderinger er bl.a. ikke retvisende, fordi de ikke udfører cost-benefitanalyser af de forskellige alternative løsningsmuligheder til OPP.

Den systematisk positive tilgang til OPP har bl.a. betydet, at man i Storbritannien har indkalkuleret de forventede skatteindtægter som afledte positive effekter af OPP. Dette uden i praksis, at godtgøre, endsige sikre sig, at den private part rent faktisk betaler skat i landet. Det er efterfølgende dokumenteret, at mange private OPP-partnere har reduceret deres skattebetalinger i Storbritannien via skattely, hvormed det beregnede skatteprovenu i de gennemførte sammenligning er udeblevet.

I Storbritannien har man i det hele taget meget lidt viden om, hvilke gevinster samfundet har hentet fra OPP, idet der ikke er gennemført en systematisk evaluering af resultaterne.


4. OPP-projekter er IKKE mere rettidige og budgetholdende

Ved OPP-projekter anvendes ofte såkaldte ”turnkey contracts”. Det indebærer, at den offentlige part ikke betaler en krone førend anlægget er fuldendt og klar til drift. Denne finansieringsform er langt mere omkostningstung end ved almindelige kontrakter, idet den private part tager sig betalt for at bære risikoen i anlægsperioden. Den europæiske investeringsbank (EIB) har således fundet, at OPP-kontrakter på vejområdet i Europa gennemsnitligt har været 24 % dyrere end traditionelle udbud. 

Anvendelsen af ”turnkey contracts” er endvidere ikke forbeholdt OPP-projekter. Såfremt man som led i et traditionelt offentligt anlægsprojekt ønsker at overføre risiko til den private leverandør, kan man også anvende turnkey-kontrakter, men det uden at skulle indgå i et 30-årigt OPP. En opgørelse over britiske OPP-projekter, under PFI, indgået mellem 2004 og 2006 viser, at hele 33 pct. af projekterne er blevet genforhandlet og at denne genforhandling ud fra en gennemsnitsbetragtning har kostet, hvad der svarer til 17 pct. af den samlede projektværdi.

De britiske erfaringer viser ligeledes, at der ikke er evidens for, at OPP-projekter bliver gennemført mere rettidigt end projekter, der er gennemført som traditionelle offentlige udbud. 

5. Budprocessen ved OPP er dyrere og mere tidskrævende

Budprocessen omkring et OPP er langt mere omfattende, tidskrævende og kompleks end ved et traditionelt offentligt udbud. Et studie har vist, at budperioden ved OPP-projekter gennemsnitligt strækker sig over 34 måneder. Det betyder, at transaktionsomkostningerne for såvel den offentlige som den private part er betydelige. Den store kompleksitet i OPP-kontrakter bevirker bl.a., at der er høje juridiske og regnskabsmæssige følgeomkostninger. 

Den Europæiske Investeringsbank har beregnet, at de udbudsrelaterede omkostninger ved OPP gennemsnitligt beløber sig til over 10 pct. af den samlede kontraktværdi. De høje omkostninger relateret til budprocessen, betyder desuden, at kun få firmaer har råd til og mulighed for at byde på OPP-projekter, hvilket risikerer at føre til en mindre fuldbyrdet konkurrence. 


Øvrige bemærkninger

OPP er på fremmarch i disse år. I Danmark er der kun sparsomme erfaringer med OPP, hvorfor det er nødvendigt at drage på andre landes erfaringer. De internationale erfaringer med OPP er skræmmende, og danske politikere bør tænke sig grundigt om, før end de indlader sig på at igangsætte OPP-projekter i Danmark. 

At OPP i visse tilfælde – grundet Eurostats (utilstrækkelige) opgørelsesmetode – kan være et smuthul udenom stabilitetspagtens gældsbestemmelser, vidner blot om, at OPP´s øjeblikkelige fremmarch sker af de forkerte grunde. OPP-kontrakter løber typisk 30 år og som ”skoleeksemplet” fra Nordirland viser, er det svært at se så langt ud i fremtiden. Det er svært, at forudsige hvor mange elever, der vil gå i en skole, hvor mange patienter, der vil benytte et hospital eller hvor mange biler, der kører på en motorvej, over en bro eller gennem en tunnel, så mange år frem. 

Falder efterspørgslen betyder OPP-kontrakternes længde, at den offentlige part risikerer at hænge på en dyr kontrakt, som den ingen glæde har af. Det er ikke alene en dårlig forretning. Det indskrænker den politiske handlefrihed over tid, idet midler til drift af OPP-projekter båndlægger offentlige midler mange år ud i fremtiden og dermed også mulighederne for at iværksætte nye initiativer fra offentlig side. Herved risikerer nutidige ”byggeivrige” politikere at fastlåse fremtidens politikere, idet store dele af de offentlige budgetter vil være reserveret til at servicere OPP-kontrakter. Det er ikke alene et økonomisk problem. Det er et demokratisk problem.

Læs mere

Ude til højre kan man finde henvisninger til de omtale rapporter og kilder samt til flere af OAO-sekretariatets notater om udlicitering.

Høringssvar om EU-udbudspakken 

Udgivet: 17-01-2012 | Redigeret: 02-01-2018

Bredere mål med EU-udbud

Der blev lige før jul 2011 fremlagt en samlet ”udbudspakke” fra EU – Kommissionen. Pakken indeholder et revideret udbudsdirektiv og et revideret udbudsdirektiv specielt for forsyningsområdet. Som noget nyt indeholder pakken også et direktiv om regulering af koncessioner.

I forslaget til udbudsdirektiv bliver det fremhævet, at offentlige indkøb skal kunne fremme brede samfundsmæssige mål, herunder beskæftigelses- og miljøhensyn.

OAO kan støtte den bredere formålsbestemmelse, men OAO savner en mere forpligtende henvisning til arbejdsmiljø, uddannelse og sundhed samt sikring af sociale rettigheder og vilkår for ansatte i EU-landene, herunder anerkendelse af vilkår fastsat i kollektive overenskomster. 

Sociale ydelser

Forslagene indeholder en ophævelse af en opdeling på såkaldte ”a- og b-ydelser” og i stedet en indførelse af særlige regler for social service. Det vil samlet indebære en øget regulering af den offentlige sektor. OAO er betænkelig ved denne stramning.

Procedureregler og gennemskuelighed

OAO ønsker generelt, at kravene om åbenhed, ligebehandling m.v. bliver fastholdt. OAO ønsker specielt, at man undgår udbudsprocesser, der set udefra er uigennemskuelige og vanskelige at dokumentere.

Bredere hensyn ved udbud

OAO hilser en række præciseringer velkommen, herunder muligheden for at tage hensyn til produktionsforhold og medarbejdernes kvalifikationer ved udlicitering.

Specielt om direktivforslag for koncessioner

OAO finder det vigtigt, at man som udgangspunkt slår fast, at direktivet om koncessioner ikke må flytte ved den offentlige sektors egen kompetence til at beslutte, om en opgave skal løses internt eller eksternt.

Læs hele høringssvaret fra OAO i boxen til højre.

Læs hele udbudspakken (engelsk udgave) i boxen til højre.

Tvangsudbud i kommuner og regioner bliver fjernet

Udgivet: 21-12-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Regeringen vil fjerne mulighederne for at pålægge kommuner og regioner tvangsudbud. OAO har kommenteret et udkast til lovforslag.

OAO er enig i, at et offentligt-privat samarbejde ikke skal være baseret på tvang og centralt fastsatte krav om udlicitering af bestemte opgaver.

OAO har noteret med tilfredshed, at regeringen ikke ønsker at pålægge kommuner og regioner en pligt til konkurrenceudsættelse.

OAO tolker bemærkningerne i lovforslaget sådan, at der heller ikke i økonomiaftalerne med kommuner og regioner vil blive lagt op til rigide måltal med krav om konkurrenceudsættelse af en bestemt andel af opgaverne.

AKF har for nylig gennemført en omfattende kortlægning af eksisterende viden om effekten af udlicitering. På baggrund af denne analyse anbefaler OAO desuden, at der bliver indsamlet yderligere videnskabelig underbygget dokumentation for effekten af forskellige former for offentligt-privat samspil FØR regeringen lægger sig fast på, hvordan man skal ”fortsætte og videreudvikle samarbejdet”.

Efter OAO’s vurdering mangler der desuden generel dokumentation for den samfundsøkonomiske effekt af forskellige typer af offentlig-privat partnerskab (OPP). 

OAO anbefaler endelig, at Regeringen overvejer på hvilke områder, der kan være behov for yderligere at afbureaukratisere reguleringen af krav til offentligt - privat samspil, herunder ikke mindst det statslige udbudscirkulære.

Læs OAO's høringssvar i boksen til højre. 

Step 1: Hvordan fungerer udbudsreglerne? 

Udgivet: 26-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

Når en kommunalbestyrelsen vælger at udbyde et bestemt område, skal de som "step 1" i et udbudsforløb overholde en række specifikke regler, der gælder for udbud.

Et udbud betyder, at en kommune skal give flere leverandører mulighed for at byde på en bestemt opgave. Det kan være rengøring på en kommunes skoler, snerydning etc.

Vær især opmærksom på, at der i kommunens udbudspolitik bør fastlægges krav til udvælgelses- og tildelingskriterier ved udbud.

1. Hvilke udbudsregler findes der?

Mange udbud i den kommunale sektor skal følge reglerne i EU-udbudsdirektivet. Dette regelsæt omfatter tre typer opgaver, nemlig bygge- og anlægsopgaver, tjenesteydelses- og indkøbsopgaver.

Der findes ligeledes regler om udbud i tilbudsloven og i et udbudsdirektiv for forsyningsområdet. Tilbudsloven betyder, at offentlige vareindkøbskontrakter og offentlige tjenesteydelseskontrakter, hvis værdi overstiger 500.000 kr. skal annonceres i pressen eller et elektronisk medie med oplysninger om opgavens karakter og omfang samt, frist for modtagelse af tilbud samt tildelingskriterier. Du kan finde tilbudsloven og se udbudsportalens samling om udbudsdirektivet for forsyningsområdet i boksen til højre. 

2. Hvem er omfattet af EU-udbudsreglerne?

Alle kommuner og regioner er omfattet af udbudsreglerne. Fælleskommunale selskaber - de såkaldte § 60 - selskaber oprettet med hjemmel i den kommunale styrelseslovs § 60 er også omfattet. Private virksomheder er ikke omfattet.

EU-domstolen har i en række afgørelser set på, hvornår en "virksomhed" reelt er en del af en kommune med den konsekvens, at virksomheden skal følge udbudsreglerne. EU-domstolen har i disse afgørelser opstillet to kriterier for, at en virksomhed er en del af en kommune:

  1. Kontrolkriteriet: Kommunen skal føre samme kontrol med virksomheden, som med sin egen forvaltning

  2. Virksomhedskriteriet: Virksomheden skal udføre hovedparten af sin virksomhed sammen med kommunen

3. Hvilke opgaver er omfattet af EU-udbudsreglerne?

Ovenstående kriterier udgør ingen klar rettesnor for, hvornår der er tale om en offentlig virksomhed, som derved er omfattet af udbudsdirektivets bestemmelser. Det skyldes, at der (endnu) ikke eksisterer nogen entydig og klar retspraksis for de enkelte typer af organiseringsformer, der konstituerer den offentlige servicelevering og drift. Det vil dog typisk være tilfældet ift. "halvoffentlige" organisationer som fx selvejende institutioner.

Bygge- og anlægsopgaver samt tjenesteydelses- og indkøbsopgaver er alle omfattet af udbudsdirektivet. Som eksempel på en bygge- og anlægsopgave kan nævnes opførelse af en svømmehal. Som eksempel på en tjenesteydelsesopgave kan nævnes rengøring på en skole.

For tjenesteydelser skal der skelnes mellem A- og B- tjenesteydelser. Forskellen mellem ydelserne er, at A-ydelserne skal i et EU-udbud, mens dette ikke er tilfældet for B-tjenesteydelser. 

A-tjenesteydelser omfatter bl.a. vedligeholdelse af maskiner, landstransport, edb-tjenesteydelser, rengøring, kloakering og affaldsbortskaffelse. Alle de tjenesteydelser skal i EU-udbud, hvis værdien af tjenesteydelsen er over tærskelværdien, som beskrives nærmere i afsnittet nedenfor.

B-tjenesteydelser skal ikke i EU-udbud. Heller ikke, hvis værdien af tjenesteydelsen overstiger tærskelværdien. Daginstitutionsområdet er fx ikke udbudspligtigt. Hvis en kommune sender en daginstitutionsopgave i udbud skal kommunen altså ikke overholde udbudsdirektivets detaljerede procedureregler. Derimod skal de grundlæggende EU-retlige principper altid overholdes, se nedenfor om betingelse 3.

4. Tærskelværdier for udbud

En tærskelværdi for et udbud er en grænse for beløbsstørrelser, hvor en opgave skal i udbud. Man skal derfor kende værdien af opgaven for at finde ud af, om kommunen er forpligtet til at sende opgaven i EU-udbud.

Tærskelværdien varierer fra område til område. På tjenesteydelsesområdet og på indkøbsområdet er tærskelværdien 1,44 mio., mens tærskelværdien på bygge- og anlægsområdet er ca. 36 mio. kr.

Når en opgave indeholder både en A-del og B-del, og værdien af B-delen er større end A-delen, skal opgaven ikke i udbud, heller ikke selv om værdien af A-delen isoleret set overstiger tærskelværdien.

Eksempel: Hestehave Kommune har en opgave, som de gerne vil have løst. Den består af to elementer, nemlig indvendig vedligeholdelse af kommunens skoler i form af rengøring (A-tjenesteydelse) og udvendig vedligeholdelse af de grønne områder omkring skolerne (B-tjenesteydelse). A-tjenesteydelsen har en værdi af 4 mio. kr., mens B-tjenesteydelsen har en værdi af 6 mio. kr., i alt 10 mio. kr. I dette tilfælde er værdien af B-ydelsen (6 mio.) større end værdien af A-ydelsen (4 mio.). Hele opgaven skal derfor ikke sendes i udbud. Det gælder også selvom værdien af A-ydelsen (4 mio.) rent faktisk overstiger tærskelværdien for udbud på 1.44 mio. kr.

5. Er kommunen frit stillet, hvis EU-udbudsreglerne ikke gælder?

Selv om værdien af en opgave ligger under tærskelværdien (eller er en B-tjenesteydelse) betyder det ikke, at kommunen er helt frit stillet. Der er nemlig visse grundlæggende principper, der altid skal følges. Det drejer sig om EU-rettens regler om ikke-diskrimination, ligebehandling, åbenhed og proportionalitet.

Ikke-diskriminationsprincippet:
Dette princip fremgår af EF-traktatens art. 12 og i udbudsdirektivet art. 2. Princippet indebærer, at en kommune ikke direkte må diskriminere på baggrund af nationalitet, fx ved at kræve, at en tilbudsgiver skal være dansk.

Princippet er blevet fortolket meget bredt af EU-domstolen, således at princippet er blevet udvidet til også at omfatte skjult forskelsbehandling. Eksempelvis kan bopælskrav eller sprogkrav være udtryk for skjult diskrimination. Man har dog mulighed for at retfærdiggøre diskriminatorisk behandling, hvis man kan godtgøre, at diskriminationen er saglig begrundet og er proportional.

Vær opmærksom på, at princippet om ikke-diskrimination ikke omfatter omvendt diskrimination. Det er derfor fx ikke i strid med ligebehandlingsprincippet, at favorisere arbejdskraft af udenlandsk herkomst if. med et udbud.

Ligebehandlingsprincippet:
Dette princip er udtryk for en almindelig lighedsgrundsætning, hvorefter der er krav om, at det lige skal behandles lige, og at det ulige skal behandles forskelligt, jf. udbudsdirektivets art. 2. Overført til udbudsreglerne indebærer princippet, at alle tilbudsgivere skal behandles ens. Udbudsmaterialet skal være ens og kendt af alle tilbudsgiverne. De afgivne tilbud skal behandles af kommunen på en måde, der sikrer tilbudsgiverne en lige behandling.

Ligebehandlingsprincippet skal ikke anvendes på kommunens eget kontrolbud.

Åbenhedsprincippet:
Dette princip indebærer offentlighed til fordel for alle tilbudsgivere. EU-domstolen tog i en sag stilling til spørgsmålet og udtalte, at kommuner altid er forpligtet til at overholde gennemsigtighedsprincippet.

Proportionalitetsprincippet:

Dette princip indebærer, at enhver foranstaltning skal være nødvendig og rimelig set i forhold til det mål man vil opnå. I en udbudsproces betyder princippet, at de krav, som kommunen stiller fx tekniske specifikationer, skal være nødvendige og rimelige i forhold til det produkt, som kommunen efterspørger.

6. Hvilke udbudsformer findes der?

Der er fire forskellige udbudsformer efter EU-direktivet, dvs. fire måder at udbyde en opgave på. Lidt firkantet kan man sige, at forskellen mellem udbudsformerne er, hvor mange, der får lov at byde på opgaven.

Offentligt udbud (1) er den første udbudsform. Offentligt udbud defineres som en fremgangsmåde, hvor alle interesserede får mulighed for at afgive tilbud, jf. direktivets art. 1. Rent praktisk indrykkes en annonce i EU-Tidende, hvor alle virksomheder opfordres til at byde. Udbudsformen er velegnet, når kommunen kan acceptere, at der kan komme et meget stort antal tilbud ind, fx ved udbud af en ukompliceret opgave, hvor tildelingskriteriet er laveste pris. Derimod er udbudsformen næppe velegnet ved udbud af mere komplekse tjenesteydelsesopgaver. I så fald er begrænset udbud mere velegnet.

Begrænset udbud (2) er den anden udbudsform. Begrænset udbud er en fremgangsmåde, hvor kun dem, der af kommunen har modtaget opfordring hertil, kan afgive bud, jf. direktivets art.1.

Rent praktisk gennemføres et begrænset udbud i to faser. I fase ét annonceres efter virksomheder, der gerne vil prækvalificeres (udvælges). I annoncen angives nogle kriterier, som vil blive brugt ved udvælgelsen. Kommunen udvælger derefter et antal virksomheder, der får lov at afgive tilbud. I fase to får de udvalgte virksomheder tilsendt det egentlige udbudsmateriale. Virksomhederne afgiver herefter bud. På grund af de to faser tager udbudsforretningen normalt længere tid end ved et offentligt udbud. Udbudsformen er velegnet, når kommunen ønsker at begrænse antallet af tilbud, fx fordi der er tale om en opgave, hvor der konkurreres på andet end bare prisen.

Udbud med forhandling (3) er den tredje udbudsform. Udbud efter forhandling defineres som en fremgangsmåde, hvor kommunen henvender sig til de tilbudsgivere, som de selv udvælger, og herefter forhandler kontraktens vilkår på plads med en eller flere af disse tilbudsgivere. Udbud efter forhandling indebærer en speciel procedure. Denne procedure må efter udbudsdirektivet kun anvendes i undtagelsestilfælde.

Konkurrencepræget dialog (4) er den fjerde udbudsform. Det er en udbudsform, som blev introduceret med det nye udbudsdirektiv fra 2005. Udbudsformen indeholder en indledende fase, hvor et antal tilbudsgivere drøfter løsninger med kommunen, hvorefter kommunen beder den tilbudsgiver med den mest interessante løsning om at afgive endeligt tilbud. 

7. Hvad er et tildelingskriterium?

Et tildelingskriterium er den metode, som en kommune bruger til at bestemme hvem, der skal have opgaven. Kommunen kan vælge mellem to forskellige tildelingskriterier: 1) ´Laveste pris´ eller 2) ´det økonomisk mest fordelagtige bud´. Valg af tildelingskriterium skal oplyses af kommunen allerede i udbudsmaterialet.

Vær opmærksom på, at et tildelingskriterium er ikke det samme som et udvælgelseskriterium. Et udvælgelseskriterium spiller kun ind på et tidligere tidspunkt i processen. Udvælgelseskriteriet bruger udbyderen i en prækvalifikation til at udvælge hvem, der skal give tilbud på opgaven.

Hvis tildelingskriteriet er ´laveste pris´ er det den tilbudsgiver, som har afgivet det billigste tilbud, som får opgaven af kommunen. Dette tildelingskriterium udelukker derfor som udgangspunkt, at sociale hensyn inddrages ved valg af leverandør.

At kommunen ikke kan tage hensyn til sociale hensyn, hvis tildelingskriteriet er ´laveste pris´ er dog kun et udgangspunkt. Kommunen kan nemlig - helt lovligt - i udbudsmaterialet kravspecificere ydelsen på en måde, der kræver overholdelse af en række sociale hensyn, fx ansættelse af en række personer på særlige vilkår. Kommunen kan på denne måde lægge vægt på laveste pris i forhold til de leverandører, der opfylder dette krav.

Hvis tildelingskriteriet er ´det økonomisk mest fordelagtige bud´, tager kommunen også hensyn til andre kriterier end prisen. 

Det skal stå i udbudsmaterialet, hvilke andre kriterier, som kommunen ønsker at lægge vægt på ved udvælgelsen. Kommunen skal angive, hvordan den vil vægte de relevante kriterier. Dette skal sikre størst mulig gennemskuelighed. 

EU-domstolen har flere gange udtalt sig om, hvilke lovlige kriterier man kan stille i henhold til udbudsdirektivet. EU-domstolen fastslog i Helsinki bus-sagen, at Helsinki Kommune var i sin gode ret til at tage en række miljøkrav med som tildelingskriterier, da de udbød busdriften. Kommunen ønskede blandt andet at begrænse støj og udledning af luftforurenende stoffer. Miljøhensyn var derfor et lovligt tildelingskriterium. Du kan læse EF-domstolens afgørelse i boksen til højre. Du kan læse EF-domstolens afgørelse i boksen til højre. 

Sociale hensyn er, jf. ovenstående eksempel om favorisering af arbejdskraft af udenlands herkomst, også et lovligt tildelingskriterium. 

Som eksempler på lovlige sociale hensyn kan nævnes erhvervsuddannelse, sundhed, sikkerhed på arbejdspladsen, arbejdsgiver/arbejdstagerforhold, afskaffelse af diskrimination begrundet i race, fremme af beskæftigelse for udsatte og underrepræsenterede grupper på arbejdsmarkedet, religiøs overbevisning eller køn eller bekæmpelse af arbejdsløshed. 

For at sociale hensyn kan betragtes som lovlige skal en række betingelser være opfyldt:

Step 2: Hvad er en kravspecifikation? 

Udgivet: 26-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

Når en kommune har besluttet sig for at udbyde et område skal den – som ”step 2” – udarbejde et skriftligt udbudsmateriale. Udbudsmaterialet er fundamentet for et udbud. Det er nemlig det materiale, der skal beskrive, hvilken ydelse, kommunen gerne vil have leveret af en ekstern leverandør. Det kan fx være en rengøringsopgave eller en snerydningsopgave. Selve beskrivelsen af opgaven sker formelt set i den del af udbudsmaterialet, der hedder kravspecifikationen. I denne vejledning gennemgår vi, hvilke krav der stilles til en kravspecifikation. 

Udbudsmaterialet indeholder mere end blot en beskrivelse af opgaven (kravspecifikationen). Kommunen skal i udbudsmaterialet tage stilling til en lang række andre forhold. For eksempel til, om udbuddet skal 1) lægge vægt på den laveste pris eller det økonomisk mest fordelagtige bud og 2) varetage miljømæssige eller sociale hensyn. Læs evt. ”step 1” om udbudsreglerne som du finder i boksen til højre. 

Overordnet kan det siges, at medarbejderinddragelse er nødvendig både for at kvalificere indholdet og for at sikre gode arbejdsvilkår. Derfor bør en procedureretningslinje fastsætte rammer for inddragelse, også i forhold til arbejdet med en kravspecifikation.

1. Hvad er en kravspecifikation?

En kravspecifikation er en beskrivelse af den ydelse, kommunen sender i udbud. Eller som det ofte anføres ”en beskrivelse af genstanden for kontrakten”. 

Beskrivelsen skal være grundig. Det er nemlig præcis den ydelse, der efterfølgende leveres til kommunen – hverken mere eller mindre. Det betyder, at det kan være kompliceret og tidskrævende at udforme en kravspecifikation. Et godt råd er derfor at tage udgangspunkt i, hvad der leveres i dag og udforme kravspecifikationen derefter. 

En kommune har stor valgfrihed, når den udformer en kravspecifikation. Enten kan den 1) i kravspecifikationen fastlægge detaljerede tekniske specifikationer (som binder tilbudsgiverne en del) eller også 2) kan den begrænse sig til at anføre generelle funktionelle krav (som åbner op for tilbudsgivernes egne løsninger). I bilaget nedenfor er et eksempel på en kravspecifikation fra rengøringsområdet gengivet i uddrag. Som det ofte vil være tilfældet i praksis er det en kombination af tekniske specifikationer og mere overordnede funktions- eller resultatkrav. 

Hvis en kommune vælger at fastlægge detaljerede tekniske specifikationer for en rengøringsydelse, beskrives eksempelvis hvilke klude, hvilke mopper, og hvilken type rengøringsmiddel, der skal anvendes til opgaven. 

Hvis en kommune derimod vælger at anføre generelle funktionelle krav, beskriver den blot i udbudsmaterialet, at der skal være rent på et bestemt niveau eller efter en bestemt standard. 

Det kan anbefales at begynde med at drøfte, hvilke mål kravspecifikationen skal leve op til, fx:

Udvikling af service?
Kvalitetssikring?
Garantier for arbejdsmiljø og ydre miljø?
(Sikre) arbejdsorganisering?
(Sikre) effektivitet og produktivitet?
Krav til input?
Krav til resultater?
m.m.

2. Hvilke krav er der altid til en kravspecifikation?

En kravspecifikation skal opfylde en række forskellige krav, jf. listen ovenfor. 

Nogle krav er først og fremmest relevante, hvis en kommune vælger at fastlægge detaljerede tekniske specifikationer i kravspecifikationen. Det kan fx være krav om at undgå henvisninger til bestemte produkter eller løsninger, som er unikke for en bestemt leverandør. Her gælder det med andre ord om ikke at begrænse mulighederne for meget

Hvis en kommune vælger at henvise til generelle funktionelle krav stiller det nogle andre krav. I EU-udbudsdirektivet er der således stillet krav om, at disse krav skal ”være så præcise, at tilbudsgiverne kan identificere kontraktens genstand og de ordregivende myndigheder [kan] tildele kontrakten”. (kursiv tilføjet red.) Her gælder det med andre ord om ikke at begrænse mulighederne for lidt. Du kan finde Udbudsportalens samling om EU-udbudsdirektivet i boksen til højre.  

En kravspecifikation skal desuden suppleres med en række overordnede målsætninger og generelle krav, som den eksterne leverandør skal opfylde. I nogle tilfælde vil de overordnede krav være en del af kravspecifikationen, men i mange tilfælde vil der være tale om krav, der er afgrænset fra kravspecifikationen. De generelle krav omfatter bl.a. krav til løn- og arbejdsvilkår. Læs mere om de generelle udbudskrav i step 1 om udbudsregler, som du finder i boksen til højre.

3. Hvilke grundlæggende krav kan der være i en kravspecifikation?

Generelt kan der skelnes mellem grundlæggende krav, der altid skal efterleves, og specifikke krav, der er afhængig af opgaver og mål. De specifikke krav er behandlet i afsnit 4. 

De grundlæggende krav vil være uafhængige af opgaven, og de tæller bl.a. skriftlighed, ikke-diskrimination, objektivitet, og klarhed:

De grundlæggende krav er vigtige, også set ud fra en medarbejdersynsvinkel. Lever kommunen ikke op til de grundlæggende principper, er der en stor risiko for en lukket og uigennemskuelig proces, der ikke giver mulighed for reel medinddragelse af de berørte medarbejdere. 

Det er derimod et mere åbent spørgsmål, hvordan kommunerne skal leve op til de generelle krav. Der kan være både fordele og ulemper ved en detaljeret teknisk specifikation af opgaven:

Det er en konkret vurdering, som de direkte berørte medarbejdere skal være med til at kvalificere.

4. Hvilke specifikke krav kan der være til en kravspecifikation?

Det er i kravspecifikationen, at man kan styre kvaliteten af det fremtidige arbejde der skal leveres. 

De specifikke krav til en kravspecifikation afhænger naturligvis af, hvilken ydelse, som kommunen vælger at sende i udbud. Vælger kommunen at sende en rengøringsopgave i udbud skal kravspecifikationen udformes på én måde, mens kravspecifikationen for en snerydningsopgave eller en renovationsopgave skal formuleres på en anden måde. 

Bemærk dog, at man på de fleste serviceområder ikke kan sikre kvaliteten ved hjælp af en detaljeret beskrivelse af, hvordan en opgave skal udføres, fx hvordan SOSU-hjælperen giver den ældre et bad. 

Man kan heller ikke styre kvaliteten alene gennem krav til de opgaver (”produkter”) der kommer ud af det. Det skyldes to ting: For det første kan kommunen have mål for leveringen, som ikke kun er knyttet til ”slutproduktet”, fx krav til miljø, arbejdsmiljø og uddannelsespolitiske krav. For det andet er krav til input og krav til arbejdsorganisering netop med til at sikre det ønskede resultat. Det gælder ikke mindst på serviceområder, hvor det kan være svært at fastsætte præcise mål- og kvalitetskrav til de enkelte ydelser. 

I stedet anbefales det at man udformer krav til:

I nogen tilfælde er der fælles (lov)krav at tage hensyn til. I andre tilfælde kan der være en fælles reference eller model, som man ofte vil bruge inden for netop det opgaveområde. 

Det kan dog generelt pointeres om en god kravspecifikation, at den..:

Nedenfor er gennemgået krav og modeller for arbejdsbeskrivelser på nogle af de kommunale opgaveområder, der kan bruges som inspiration:

Arbejdsbeskrivelse på ældreområdet:
Alle kommunerne udarbejder mindst en gang årligt en kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp. Formålet med kvalitetsstandarder er at opsætte præcise kvalitetskrav til arbejdsprocesser og udvikling i hjemmeplejen. 

Kvalitetsstandarden udmønter de krav, der er stillet i Serviceloven, og som skal opfyldes af både private og offentlige leverandører på området. Kvalitetsstandarderne skal indeholde mål, så kommunalbestyrelsen kan følge op på indsatsen og evaluere og evt. revidere kommunens serviceniveau.

Arbejdsbeskrivelse på køkkenområdet:
Kost og Ernæringsforbundet har udviklet et redskab til ”køkkenanalyse”, som er en metode til at gøre status over køkkenets arbejde. 

Hvis ikke køkkenet har en nyere køkkenanalyse til rådighed, er det vigtigt at få beskrevet følgende områder, så det kan indgå i en arbejdsbeskrivelse:

Arbejdsbeskrivelse for dagtilbud:

Uanset hvordan en kommune vælger at organisere dagtilbuddene (kommunale, selvejende, puljeordninger eller udbud), skal opgaveudførelsen i daginstitutionerne leve op til servicelovens pædagogiske formålsbestemmelser (særligt §§ 4, 7 og 8). 

En kommune kan ikke begrunde et ringere serviceniveau i et udbud med, at man ikke skal leve op til de samme indholdsmæssige krav som tilsvarende kommunale eller selvejende institutioner. 

Med henvisning til Serviceloven kan man sige, at børns udvikling af færdigheder og kompetencer er afhængig af ”det pædagogiske miljø”. Det pædagogiske miljø omfatter antallet af medarbejdere og deres kvalifikationer, økonomiske rammer og ressourcer, fysiske forhold og omgivelser. 

Hvis forventningerne i serviceloven skal indfries, indebærer det, at dagtilbuddet i sin struktur skal være egnet til at nå disse mål. Det betyder, at en række ressourcemæssige krav skal være opfyldt. 

Med henvisning til Lov om social service kan der stilles krav til:

  1. De omgivelser, aktiviteterne finder sted i,
  2. de personer, der forestår arbejdet,
  3. de hjælpemidler, der skal medvirke til gennemførelse af "programmet" dvs. materialer, udflugter osv.

Selv om kommunen er forpligtet til at sikre, at standarden i dagtilbuddene er egnet til at opfylde de kvalitative krav i § 8, opstiller loven ikke konkrete og specifikke minimumskrav. Det betyder, at kommunerne har et råderum, der giver mulighed for at prioritere standarden og karakteren af det faglige indhold i dagtilbuddene. Du kan finde loven om social service i boksen til højre.

Arbejdsbeskrivelse på det tekniske område:
Arbejdsbeskrivelser på det tekniske område bliver både brugt til udbud og til at udarbejde en intern driftsaftale. 

I forbindelse med arbejdsbeskrivelserne er det vigtigt at få beskrevet den kvalitet, der skal udføres. Man skal passe på, at beskrivelserne ikke bliver så detaljerede, at den enkelte medarbejders daglige råderum forsvinder – og dermed fjerner motivationen til at udvikle arbejdet og kvaliteten. Modsat kan præcise krav til tidsforbrug og materiel fx sikre et godt arbejdsmiljø. Valg af materiel har stor betydning for, hvordan arbejdet kan tilrettelægges og derfor også for arbejdsmiljøet. 

Særligt på det tekniske område er man begyndt at anvende funktionsbeskrivelser som en måde at beskrive opgaven på. En funktionsbeskrivelse beskriver funktionskrav til opgaven frem for krav til udførelse, eksempelvis: "Man skal kunne spille fodbold på græsset" frem for "græsset skal slås mindst en gang hver 14. dag". 

Hensigten med funktionsbeskrivelser er at prioritere helhedskrav frem for krav til de enkelte detaljer. Funktionskrav giver derfor den udførende enhed langt friere rammer i forhold til opgaveløsningen.

Bilag 1: En kravspecifikation i uddrag.

Nedenfor er anført et eksempel på en kravspecifikation, hvor man fastlægger detaljerede tekniske specifikationer. 

Eksemplet stammer fra udbud af en rengøringsopgave i Fredensborg-Humlebæk kommune i 2006. Det skal bemærkes, at kravspecifikationen ikke er gengivet i sin helhed, men kun i uddrag.

Krav til rengøringsydelsen:
Arbejdets specifikke indhold og omfang er beskrevet i rengøringsinstruktionen med tilhørende beskrivelse af rengøringssystem, udfaldskrav/kvalitet og frekvensbestemte aktiviteter m.v. […] 

2.3. Rengøringsomfang, -dage, -tidspunkt m.v.
Rengøringsarbejdet udføres efter de i afsnit 3 og 4 anførte rengøringsinstruktioner m.v. og i de i bilag 2 anførte antal arbejdsdage pr. år.

2.4. Rengøringsmidler og – metoder.
Tilbudsgiver skal garantere, at de anvendte rengøringsmidler og -metoder til enhver tid er så lidt miljøskadelige som muligt, både hvad angår det ydre og indre miljø, samt arbejdsmiljøet. 

Rengøringsmidler med EDTA og NTA accepteres ikke anvendt, og rengøringsmidlerne skal være godkendt i henhold til SPT-norm eller tilsvarende. 

Som følge heraf skal tilbudsgiver garantere, at rengøringsmidlerne udvælges ud fra:

De i tilbudet angivne rengøringsmidler må ikke erstattes uden Fredensborg-Humlebæk Kommunes skriftlige tilladelse. 

Fredensborg-Humlebæk Kommune forbeholder sig ret til at vælge alternative rengøringsmidler. Medfører dette meromkostninger for tilbudsgiver vil disse blive betalt af kommunen under forudsætning af, at leverandøren kan dokumentere meromkostningerne. 

De rengøringsmidler der påtænkes anvendt skal i tilbudet dokumenteres via normdatablade og det skal oplyses om de er godkendt ifølge en fælles miljømærkning (EU´s Blomsten, Svanemærket eller andre). 

Herudover skal det beskrives hvordan leverandøren vil sikre:

De generelle rengøringsmetoder for de forskellige rengøringsopgaver der påtænkes anvendt, skal beskrives i tilbudet. 

Ligeledes skal leverandørens miljøpolitik beskrives. 

4. Rengøringsinstruktioner mv.
Rengøringsarbejdet i Fredensborg-Humlebæk Kommune udbydes efter renhedsgradssystemet. 

Alle arbejdsoperationer skal udføres under størst mulig hensyntagen til alm. leverandør og producentanvisninger samt til opnåelse af den bedst mulige kvalitet samtidig med den mindst mulige miljøbelastning inklusive arbejdsmiljøet for servicemedarbejderne og lokalebrugerne. 

Alle rengøringsobjekter, der direkte indgår i den daglige indsats jf. de frekvensbestemte aktiviteter i afsnit 4.2, skal løbende holdes i en stand således, at der ikke opstår behov for ekstra rengøringsarbejder. 

Ekstraopgaver som eksempelvis rengøring over 3 meter, total nedvaskning af lofter/vægge, afvaskning af træværk, tekstilrensning, opskuring med efterfølgende overfladebehandling, oliering med eller uden forudgående mattering eller slibning og lignende rekvireres særskilt med hensyn til omfang og pris. 

Alle lokaler kontrolleres som udgangspunkt på rengøringsdage for eventuel genbesmudsning, og den beskrevne kvalitet for den aftalte renhedsgrad tilvejebringes. Undtaget herfra er arkiver, depoter og andre lignende sekundærlokaler der ikke anvendes dagligt. Disse lokaler kontrolleres én gang hver anden uge, og den beskrevne kvalitet for aftalt renhedsgrad tilvejebringes. 

Step 3: Hvad er kontrolbud? 

Udgivet: 26-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

Når en kommune har sendt en opgave i udbud kan kommunen som "step 3" vælge at udarbejde et såkaldt kontrolbud, der er kommunens eget bud på opgaven. Denne vejledning gennemgår regler og procedurer relateret til kontrolbuddet, herunder hvilke konsekvenser det har, hvis kontrolbuddet er det bedste bud.

1. Hvad er et kontrolbud?

Et kontrolbud er kommunens bud på sin egen udbudte opgave. Hvis en kommune fx ønsker at sende en rengøringsopgave i udbud, kan kommunen udarbejde et kontrolbud for at vurdere, om det kan betale sig at udlicitere opgaven. Et kontrolbud er på den måde et internt arbejdsredskab i kommunen. 

Klagenævnet for Udbud, som er den myndighed, der behandler klager over udbud, har defineret begrebet `kontrolbud` sådan: "Et kontroltilbud fra en udbyder er ikke et tilbud i henseende til EU`s udbudsregler, men er blot en teknik for udbyderens vurdering af, om det er hensigtsmæssigt at udlicitere den pågældende opgave." (Kursiv tilføjet red.). Du kan finde hele kendelsen fra Klagenævnet for Udbud i boksen til højre. 

2. Hvorfor kontrolbud?

Der eksisterer ikke nogen egentlig pligt til at udarbejde et kontrolbud, men der er flere fordele - både for kommunen og for de ansatte - i at udarbejde et kontrolbud. 

For kommunen er det en fordel, fordi kommunen på den måde finder ud af, hvor gode de eksterne bud er i forhold til kommunen selv. Viser kommunen sig at være den bedste til at løse opgaven, annulleres udbuddet ofte, se nedenfor. Et kontroludbud virker derfor som en slags benchmark. 

For de ansatte er det også en fordel at udarbejde et kontrolbud. For det første er det en mulighed for at være med til at bestemme rammerne for arbejdspladsen ved at pege på nye og bedre måder at løse opgaverne på. For det andet har man som ansat en interesse i, at der bliver truffet en beslutning om varetagelsen af en opgave på et fornuftigt grundlag, hvor det er synligt, hvad de samlede omkostninger er. Det sikrer lige konkurrence mellem en intern løsning og en evt. udlicitering.

3. Er det altid lovligt at udarbejde et kontrolbud?

Ja, det er altid lovligt at udarbejde et kontrolbud, så længe dette angives i udbudsannoncen og høringsmaterialet. Det gælder uanset, om værdien af den opgave, som kommunen agter at udbyde, overstiger tærskelværdien i udbudsdirektivet eller ej. Det følger af praksis fra Klagenævnet for Udbud. 

Selv om det altid er lovligt, at udarbejde et kontrolbud skal kommunen dog alligevel være varsom. En kommune kan formentlig blive erstatningsansvarlig over for eksterne tilbudsgivere, hvis kommunen har udbudt på skrømt og alene har haft til hensigt at effektivisere den udbudte opgave ved at få de ansatte til at `løbe hurtigere`. Det har kommunen ikke lov til. Se evt. kendelsen i boksen til højre.

4. Hvordan udarbejder man et kontrolbud?

At udarbejde et kontrolbud er en kompliceret affære, som skal leve op til en række betingelser. Det fremgår bl.a. af vejledning om kommuners og regioners beregning og afgivelse af kontrolbud, at: "Et kontrolbud skal udarbejdes således, at det er underlagt de samme betingelser som eksterne tilbud, og således at et kontrolbud kan sammenlignes direkte med et eksternt bud. Et kontrolbud er derfor bundet af udbudsmaterialets beskrivelse af kvalitetskrav til opgavens løsning." (Kursiv tilføjet red.). Du kan finde vejledningen eller selve bekendtgørelsen om kontrolbud i boksen til højre. 

Neden for gennemgås kort, hvad man skal huske på, når man skal udarbejde et kontrolbud:

Kortlægning af opgave og udbudsmateriale:
Ved et udbud starter man ofte med at kortlægge den nuværende opgave. Det er vigtigt, at man sørger for, at alle opgaverne bliver beskrevet inden udbudsmaterialet bliver lavet.

Et kontrolbud skal på samme måde som de eksterne tilbud leve op til kravene i udbudsmaterialet. Udbudsmaterialet skal beskrive omfang og kvalitet af de opgaver, der skal med i udbuddet. Vær særlig opmærksom på, om man skal fortsætte med alle opgaverne som i dag. Der kan fx. ske en ændring i hyppigheden af græsklipningen, eller at græsset i vejrabatten nu kun skal klippes 1 meter i stedet for 2 meter ind fra vejbanen.

Beregning:
Et centralt forhold ved udarbejdelsen af et kontrolbud er, at det i henhold til vejledningen om kontrolbud "skal omfatte de samlede langsigtede gennemsnitsindtægter og -omkostninger ved den udbudte opgave" (kursiv tilføjet red.) (se evt. §2 og 3 i Bekendtgørelsen om kontrolbud.). Det betyder, at beregningen skal indeholde alle omkostninger til opgaven fordelt over hele kontraktperioden og ikke kun de nuværende udgifter i budgettet. Eksempelvis skal forrentning og afskrivning af maskinerne regnes med. Der er herved meningen, at et kontrolbud skal give et retvisende billede af de forventede, fremtidige omkostninger ved at beholde opgaven i eget regi.

I opgørelsen af omkostninger skal der derfor indregnes såvel direkte som indirekte omkostninger. Det der i én kommune opgøres som direkte omkostninger kan meget vel kan blive opgjort som indirekte omkostninger i én anden kommune og vice versa. Det bliver dog oplistet i vejledningen om kontrolbud, hvad der ud fra en gængs betragtning normalt vil blive opfattet som henholdsvis direkte og indirekte omkostninger:

5. Hvordan kan tillidsrepræsentanter deltage i processen?

B-siden (dvs. tillidsrepræsentanten/-erne) i MED-udvalget kan både deltage i den gruppe, der udarbejder kontrolbuddet og i den gruppe, der bestemmer, hvem der skal have opgaven. Det forudsætter dog, at der ikke sker et personsammenfald. Det kan altså ikke være én og samme person, der varetager begge opgaver på vegne af medarbejderne. Der kræves således ikke "vandtætte skotter" mellem de to funktioner ud fra et generelt perspektiv, men alene i forhold til personer.

6. Hvad er konsekvensen, hvis kontrolbuddet er det bedste bud?

Hvis et kontrolbud er det bedste bud kan udbudsforretningen i overensstemmelse med gældende praksis for Klagenævnet for Udbud annulleres. Det er helt lovligt at annullere udbudsprocessen på det grundlag.

Klagenævnet for Udbud har i en sag fra 1998 beskrevet denne ret på følgende måde: "[En] udbyder [må] principielt kunne annullere et udbud med henvisning til, at et kontroltilbud har vist sig bedre end de eksterne tilbud, idet det som almindelig regel må stå en udbyder frit for at opgive sin kontraheringshensigt og annullere et udbud, hvis udbyderen ikke finder nogen af de indkomne tilbud tilfredsstillende." (Kursiv tilføjet red.). Du kan læse hele sagen i boksen til højre. 

Denne forståelse er desuden i overensstemmelse med Konkurrencestyrelsens opfattelse af begrebet: "Reglerne om kontrolbud bygger på, at selv om en myndighed iværksætter et udbud, påtager myndigheden sig ikke herved en kontraheringspligt, altså en pligt til at indgå en aftale med en (ekstern) tilbudsgiver. Hvis myndigheden finder, at ingen af de indkomne (eksterne) bud er acceptable, kan den annullere udbuddet og arrangere et nyt udbud eller udføre opgaven selv." (Kursiv tilføjet red.). Du kan læse mere fra Konkurrencestyrelsen om kontrolbud i boksen til højre.

Vælger kommunen at annullere udbudsprocessen er konsekvensen, at kommunen selv viderefører opgaven. Kommunen skal dermed ikke skrive kontrakt med den afdeling i kommunen, der skal forestå opgaven. Gjorde man det, ville det betyde, at man skrev kontrakt med sig selv, og det kan man ikke. Vær opmærksom på, at en "kontrakt" ikke er det samme som "kontraktstyring" eller en ”resultatkontrakt”. En kontrakt er en skriftlig aftale mellem to uafhængige parter - kontraktstyring er et internt styringsredskab i kommunen, der omhandler nogle ønskede resultater og målsætninger for bedriften.

7. Kan kommunen risikere et juridisk efterspil?

Finder en kommune, at et kontrolbud er mest fordelagtigt i henhold til tildelingskriterierne, og på baggrund heraf vælger at videreføre opgaven i eget regi, vil det som oftest være uproblematisk. Dog kan utilfredse eksterne tilbudsgivere kunne indgive en klage for Klagenævnet for Udbud, der har kompetence til at efterprøve kommunens beregning og afgivelse af kontrolbud. Du kan finde Klagenævnet for Udbuds hjemmeside i boksen til højre. 

Klagenævnet kan i den konkrete klagesag fx vurdere, at kommunen ikke har fulgt reglerne for beregning af kontrolbuddet. Sker det har Klagenævnet i henhold til bekendtgørelse om Klagenævnet for Udbud kompetence til, at annullere den ulovlige beslutning eller pålægge kommunen at lovliggøre udbudsforretningen.

Dertil kommer, at kommuner og andre offentlige myndigheder risikerer at blive gjort erstatningsansvarlige i tilfælde, hvor kommunens beregning af kontrolbuddet ikke medregner samtlige omkostninger, der er forbundet med at udføre opgaven, og kommunen derfor på et fejlagtigt grundlag viderefører opgaven i eget regi.

Selvom kommunen ikke afgiver kontrolbud kan kommunen annullere udbuddet, hvis der kun er ét bud eller hvis de indkomne bud ikke lever op til udbudsbetingelserne.

Det kan derudover være muligt at annullere et udbud, hvis de indkomne tilbud ikke findes tilfredsstillende, men mulighederne herfor er ikke klare/entydige.

Step 4: Hvad er vigtigt i en udbudskontrakt? 

Udgivet: 26-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

 

Indledning

Kommunalbestyrelsen skal, hvis en ekstern leverandør vinder et givent udbud, som "step 4" beskrive forholdet mellem kommunen og leverandøren i en udbudskontrakt. Denne vejledning sætter fokus på hvordan udbudskontraktens bestemmelser kan udformes, så medarbejderne er bedre sikret ved en udlicitering.

Ofte vil kontrakten henvise til enten en standardkontrakt fastsat af den enkelte kommune eller til standardkontrakten ”Almindelige betingelser for levering af serviceydelser” (også kaldet ABService eller ABS’en) som er en ramme for en udbudskontrakt. Denne kan du læse i linket til højre.

Vær især opmærksom på, at udbudskontrakten ikke kan ændres, medmindre parterne er enige herom.

1. Hvordan sikrer man, at virksomhedsoverdragelsesloven gælder?

Det kan sikres, at virksomhedsoverdragelsesloven altid gælder med følgende kontraktbestemmelse: 

Forslag 1, Stk. 1 Lov om lønmodtagernes retsstilling ved virksomhedsoverdragelse finder anvendelse:

  • ved overdragelse af opgaver fra kommunen til en privat leverandør (førstegangs udlicitering)

  • ved overdragelse af opgaver fra en privat leverandør til en anden ny privat leverandør (andengangs udlicitering)

  • ved overdragelser af opgaver fra en privat leverandør tilbage til kommunen (hjemtagelse af opgaven)

ABService giver ikke nogen sikkerhed for, at virksomhedsoverdragelsesloven gælder ved overdragelse af opgaver i nogen af ovenstående situationer. Når loven ikke gælder, kan det have store konsekvenser for de berørte medarbejdere.

Derfor er det vigtigt at skrive i kontrakten, at virksomhedsoverdragelsesloven skal gælde i disse tre tilfælde. Udbudskontrakten bør altså udbygges med ovenstående kontraktbestemmelser. 

Behovet for en kontraktbestemmelse, som sikrer, at virksomhedsoverdragelsesloven altid gælder, er bl.a. illustreret ved Arbejdsrettens afgørelse af 18. maj 2006 i sagen 3F mod ISS. I denne sag fandt Arbejdsretten indirekte, at den eneste måde, hvorpå de ansatte er garanteret beskyttelse af loven er, hvis udbudsmaterialet indeholder en klausul om, at virksomhedsoverdragelsesloven skal følges. Denne sag og virksomhedsoverdragelsesloven kan du læse i linket til højre.

2. Hvordan sikres løn og ansættelsesvilkår i hele kontraktperioden?

De berørte medarbejderes løn- og ansættelsesvilkår kan sikres i hele kontraktperioden med følgende kontraktbestemmelse:

Forslag 2, Stk. 1 Det personale, der overdrages til den private leverandør, skal i hele kontraktperioden have mindst samme løn og ansættelsesvilkår, som ved overdragelsen følger af lov om lønmodtageres retsstilling ved virksomhedsoverdragelse. 

Stk. 2 Såfremt bedre løn og arbejdsvilkår følger eller kommer til at følge af ansættelse hos den private leverandør, vil disse dog gælde. 

Stk. 3 Eventuelle omkostninger den private leverandør påføres som følge af ovenstående krav godtgøres månedsvis af kommunen. 

De medarbejdere, der bliver overført til den nye leverandør vil være beskyttet af virksomhedsoverdragelsesloven, jf. kontraktforslaget i afsnit 1. Men virksomhedsoverdragelsesloven giver ikke en fuld sikring af de ansattes løn- og ansættelsesvilkår. Ofte vil kontraktperioden nemlig være længere end den periode, medarbejderne er beskyttet af loven.

Da lange kontraktperioder kan være lovlige, er det vigtigt at få indføjet en klausul, der sikrer de ansattes løn- og ansættelsesvilkår i hele kontraktperioden og ikke kun til udløbet af overenskomstperioden, se kontraktforslagets stk. 1 i dette afsnit. 

Eksempel: I 2005 udliciterede Hestehave Kommune rengøringen på kommunens skoler til ISS. Der blev indgået kontrakt for en periode på seks år. Kontrakten udløber derfor i 2011. Det var aftalt mellem parterne, at virksomhedsoverdragelsesloven fandt anvendelse. Efter loven er de ansattes løn- og ansættelsesvilkår derfor sikret ind til udløbet af overenskomstperioden, dvs. ind til 31. marts 2008, jf. lovens § 2. De ansattes løn- og ansættelsesvilkår er derfor ikke sikret fra 1. april 2008 til 2011. Det er i denne periode, at den individuelle sikring træder i kraft. Den individuelle sikring giver de ansatte ret til at fortsætte på uændrede løn- og ansættelsesvilkår helt til 2011, dvs. i hele kontraktperioden og ikke bare i overenskomstperioden. 

I tilfælde, hvor de ansattes løn- og ansættelsesvilkår ikke bliver forringet hos den nye leverandør, men derimod forbedret, er der ingen grund til, at man som ansat fastholder sine gamle løn- og ansættelsesvilkår. Forslag 2, stk. 2 tager stilling til denne situation, så forbedrede vilkår hos den nye leverandør bliver de gældende. 

I forslag 2, stk. 3 er medtaget en såkaldt "refusionsbestemmelse". En sådan bestemmelse giver mulighed for, at den private leverandør kan få refunderet udgifter hos kommunen. Det er ikke sikkert, at det er nødvendigt med en sådan bestemmelse, men det kan være med til, at alle parter lettere kan acceptere den udvidede sikring, som bestemmelsen i forslag 2 stk. 1 er udtryk for.

3. Hvordan sikres fortsat overenskomstdækning?

De ansatte kan sikres fortsat overenskomstdækning med følgende kontraktbestemmelse: 

Forslag 3, Stk. 1 Såfremt en privat leverandør overtager medarbejdere fra kommunen eller fra en tidligere privat leverandør er denne forpligtet til i forbindelse med overtagelsen af arbejdet enten at indtræde i den hos kommunen gældende overenskomst eller at blive omfattet af en anden af de kollektive overenskomster, som sædvanligvis er gældende inden for vedkommendes faglige område. 

De medarbejdere, der bliver overført til den nye leverandør vil være beskyttet af virksomhedsoverdragelsesloven, jf. forslag 1 i afsnit 1. Virksomhedsoverdragelsesloven giver imidlertid ikke de ansatte ret til at fortsætte på den samme overenskomst hos den nye leverandør. Loven giver kun de ansatte ret til at fortsætte på de individuelle vilkår i henhold til den kollektive overenskomst. Der er med andre ord ikke krav om, at den nye leverandør indtræder i en kollektiv overenskomst som part. Dette kan give usikkerhed for de ansatte. 

Forslag 3, stk. 1. tager sigte på den situation og kræver, at den private leverandør indtræder i de ansattes ´gamle´ overenskomst som part eller alternativt følge en anden overenskomst, der sædvanligvis er gældende for de berørte medarbejdere. Et sådan krav er altså en udvidelse af beskyttelsen efter virksomhedsoverdragelsesloven.

Vær dog opmærksom på, at man kun kan stille denne type af krav efter en konkret vurdering og ud fra kommunens egne mål, fx forsyningssikkerhed.

4. Hvordan sikres udarbejdelse af medarbejderoversigt?

Det er en god idé at udarbejde et bilag over berørte medarbejdere i forbindelse med en virksomhedsoverdragelse. Et sådant bilag kan sikres med følgende kontraktbestemmelse: 

Forslag 4, Stk. 1 Kommunen skal skriftligt udarbejde et bilag med oplysninger om, hvilke medarbejdere der i dag er beskæftiget med de opgaver, der overdrages til den private leverandør (herefter bilaget). 

Stk. 2 Bilaget skal indeholde alle relevante oplysninger, herunder:

  • oplysninger om de ansattes identitet

  • oplysninger om de ansattes ansættelsesforhold, herunder arbejdsopgaver og særlige forhold

  • oplysninger om de ansattes aktuelle og fremtidige løn og arbejdsvilkår, herunder henvisning til gældende kollektive overenskomster samt alle øvrige myndighedskrav samt kollektive og individuelle aftaler, der vedrører løn og arbejdsvilkår

  • oplysninger om de ansattes feriefridage og afspadseringssaldi 

Stk. 3 Bilaget skal overdrages til den private leverandør senest 14 dage før den faktiske overdragelse. Hvis der hos leverandøren findes en personalechef, skal bilaget overdrages til denne. 

Stk. 4 Kommunen forpligter sig til, ved enhver ændring i de ansattes forhold som nævnt i stk. 2, straks at informere den private leverandør herom. Denne forpligtelse gælder ind til tidspunktet for den faktiske overdragelse. 

Stk. 5 I rimelig tid inden kontraktens udløb har den private leverandør den samme forpligtelse som kommunen til at udarbejde et bilag i henhold til stk. 2. En sådan forpligtelse gælder uanset om opgaven videreoverdrages til en ny privat leverandør (andengangs udlicitering) eller om opgaven tages tilbage til kommunen (hjemtagelse af opgaven). 

De medarbejdere, der bliver overført til den nye leverandør vil være beskyttet af virksomhedsoverdragelsesloven, jf. forslag 1 i afsnit 1. 

Virksomhedsoverdragelsesloven indeholder dog ikke et krav om, at den overdragende part skal udarbejde et skriftligt bilag over de berørte ansatte. Det er derfor vigtigt at supplere loven med et krav herom, jf. forslag 4, stk. 1. 

Bilaget bør indeholde en lang række informationer, herunder de ansattes navne, cpr.nr. mv., de ansattes arbejdsopgaver, oplysninger om, hvorvidt de ansatte er ansat på særlige vilkår, fx deltid, tidsbegrænset ansættelse, barsel mv. Desuden bør bilaget indeholde oplysninger om de ansattes løn og ansættelsesvilkår. Det skal ske ved at henvise til relevante overenskomster samt det generelle KTO-forlig, der er offentliggjort på kto.dk (se link til højre). Endelig bør bilaget indeholde informationer omkring de ansattes feriefridage og afspadseringssaldi. Se forslag 4, stk. 2. 

Bilaget bør overdrages til leverandøren på et tidligt tidspunkt inden den faktiske overdragelse for at undgå usikkerhed og misforståelser om overdragelsen. Der foreslås en frist på 14 dage inden den faktiske overdragelse. På den måde får den private leverandør mulighed for at sætte sig ind i, hvilke nye ansatte vedkommende får i rimelig tid inden det faktisk sker. Se Forslag 4, bestemmelsens stk. 3, og stk. 4 vedrørende håndtering af eventuelle ændringer. 

Når kontrakten løber ud hos leverandøren bør denne udarbejde præcis den samme type bilag til kommunen, som kommunen udarbejdede til leverandøren. Det gælder uanset om de ansatte skal ´hjem igen´ eller om de ansatte skal genoverdrages til en ny privat leverandør. Se Forslag 4, bestemmelsens stk. 5.

Det er af retssikkerhedsmæssige grunde vigtigt at understrege at kommunen kun skal videregive de nødvendige oplysninger og ikke hele personalesagen. Det er bl.a. ikke relevant, hvis en medarbejder på et tidspunkt i sin ansættelse har haft et højt sygefravær el. lignende.

5. Hvordan sikres de berørte medarbejdere nyt ansættelsesbevis?

De berørte medarbejdere skal have et nyt ansættelsesbevis efter overdragelsen til den nye arbejdsgiver. Det kan sikres med følgende kontraktbestemmelse: 

Forslag 5, Stk. 1. Inden overførsel af medarbejderne udfærdiger den private leverandør et ansættelsesbevis for hver medarbejder i overensstemmelse med reglerne i KTO-aftalen. 

Stk. 2. Alle ansættelsesbeviser efter stk. 1 skal godkendes af kommunen. 

Der er en del dårlige erfaringer med udliciteringer, hvor ansættelsesbeviser ikke er kommet på plads uanset, at KTO-aftalen (og ansættelsesbevisloven) rent faktisk kræver det. 

Hvis de ansatte ikke får et nyt ansættelsesbevis, kan det let give usikkerhed om fortolkningen af de erklæringer, der har indgået i udbuddet. Det er derfor en stor fordel at skrive et krav om udlevering af et nyt ansættelsesbevis direkte ind i udbudskontrakten. 

Bestemmelsen fastlægger, at alle ansættelsesbeviser skal udarbejdes af den private leverandør i overensstemmelse med reglerne i KTO-aftalen. Ansættelsesbeviserne skal udleveres til de ansatte inden overførslen. På det punkt er reglerne i KTO-aftalen fraveget til det bedre. 

Som en sikkerhed for at ansættelsesbeviserne er udformet på den rigtige måde, anbefaler vi, at kommunen skal godkende dem, se forslag 5, stk. 2.

6. Hvordan sikres specifikke krav via sociale klausuler?

Der kan stilles krav til sociale klausuler hos den nye leverandør. Det kan f.eks. være et krav om at ansætte et bestemt antal medarbejdere på særlige vilkår eller at formulere en etnisk ligestillingspolitik. En sådan forpligtelse kan sikres med følgende kontraktbestemmelse:

Forslag 6, Stk. 1 Leverandøren skal [tilstræbe at] sikre, at mindst x pct. af de stillinger/x stillinger, der anvendes til at opfylde denne kontrakt, besættes med medarbejdere ansat på særlige vilkår. 

Stk. 2 Leverandøren kan vælge at besætte ledige stillinger på særlige vilkår med arbejdstagere fra andre EU-lande, som tilhører en persongruppe, der svarer til den ovennævnte. 

Stk. 3 Leverandøren kan ikke opfylde sin forpligtelse til at [tilstræbe at] foretage ansættelser på særlige vilkår ved at overføre personer, som ved kontraktens indgåelse er ansat hos leverandøren, til den udbudte arbejdsopgave. 

Stk. 4 Såfremt leverandøren ellers må afskedige medarbejdere, kan leverandøren overføre medarbejdere til at varetage den udbudte arbejdsopgave, selv om det kan betyde, at kravet om [at tilstræbe] ansættelser på særlige vilkår ikke kan opfyldes. 

Stk. 5 Såfremt leverandøren ikke kan ansætte medarbejdere, der opfylder betingelserne for ansættelse på særlige vilkår, skal leverandøren rette henvendelse til kommunen og anmode om at få formidlet medarbejdere til ansættelse på særlige vilkår. Det gælder stillinger, der oprettes eller senere bliver ledige i forbindelse med leverandørens opfyldelse af denne kontrakt. 

Stk. 6 Hvis leverandøren ikke kan få formidlet personer fra kommunen til ansættelse i en stilling på særlige vilkår, er leverandøren berettiget til at besætte stillingen på normale betingelser. 

Stk. 7 Leverandøren skal på kommunens anmodning dokumentere, at kravet om ansættelser på særlige vilkår opfyldes. 

Stk. 8 Leverandøren skal give meddelelse til kommunen, hvis en stilling, som skal besættes på særlige vilkår, ikke har kunnet besættes i en periode på mere end x uger. 

Stk. 9 Hvis der opstår uenighed om, hvorvidt leverandørens manglende ansættelse af personer på særlige vilkår er berettiget, kan kommunen forlange en uddybende redegørelse fra leverandøren. Hvis kommunen fortsat finder leverandørens handling uberettiget, kan kommunen meddele dette til leverandøren med tilkendegivelse af, at manglende besættelse af stillinger på særlige vilkår vil blive betragtet som misligholdelse af kontrakten. Sker der fortsat misligholdelse fra leverandørens side, kan kommunen hæve kontrakten efter kontraktens § x. 

Formålet med sociale klausuler er at gøre arbejdsmarkedet mere rummeligt og sikre, at leverandøren påtager sig et socialt (med)ansvar. Eksemplerne på kontraktbestemmelser er hentet fra vejledningen Sociale klausuler i praksis som du finder i boksen til højre. 

Eksemplerne skal betragtes som en skabelon, der kan udfyldes med andre krav end de nævnte, fx krav om at ansætte en bestemt andel med en vis ledighedsperiode bag sig, krav om en sygefraværspolitik, krav om en arbejdsfastholdelsespolitik mv. 

Når der i kontraktforslaget anvendes formuleringen "tilstræbe at" hænger det sammen med, at kravet næppe kan (eller skal) overholdes i alle situationer. Der vil nemlig let kunne opstå en overgangsperiode fra det tidspunkt, en medarbejder ansat på særlige vilkår fx bliver fastansat på almindelige vilkår, og til det tidspunkt der kan ansættes en ny medarbejder på særlige vilkår. Det kan bl.a. afhænge af, hvor gode kommunen og den private leverandør i fællesskab er til at finde frem til medarbejdere, der kan ansættes på særlige vilkår.

I spørgsmålet om sociale klausuler henvises desuden til OAO’s notat ”sociale hensyn ved udbud og indkøb” om EU-kommissionens rapport "Sociale hensyn ved indkøb". Notatet finder du i boksen til højre. 

7. Hvordan stilles der krav til leverandørens personalepolitik m.v.?

Der bør stilles krav til leverandørens personalepolitik og arbejdsmiljø med følgende kontraktbestemmelse: 

Forslag 7, Stk. 1. Opgaven skal udføres i overensstemmelse med de krav, der er opstillet i udbudsmaterialet, herunder krav til personalepolitik, miljø og arbejdsmiljøforhold m.v. 

Stk. 2. Krav til personalepolitik, miljø og arbejdsmiljøforhold m.v., der ikke følger direkte af gældende lovgivning, men som er fastsat af kommunen, fremgår af bilag X.

Det er lovligt at stille krav til leverandørens personalepolitik og arbejdsmiljø. For så vidt angår personalepolitikken bør det sikres, at følgende krav er med, nemlig 1) en uddannelses- og kompetenceudviklingspolitik, 2) en fastholdelsespolitik og 3) krav om medarbejderudviklingssamtaler. 

For så vidt angår arbejdsmiljøet har kommunen ansvar for, at der bliver taget hensyn til sikkerheden og sundheden ved opgavens udførelse. Derfor skal kommunen specificere i udbudsmaterialet, hvilke krav man vil stille til arbejdsmiljøet.

Grundlæggende forholder det sig sådan, at arbejdsmiljøreglerne er præceptive. Det betyder, at de ikke må fraviges. Reglerne skal derfor overholdes af den private leverandør. Når det er sagt, er der dog næppe noget til hinder for, at kommunen kræver, at leverandøren overholder regler, der er lidt bedre end bestemmelserne i arbejdsmiljølovgivningen. Det eneste kommunen skal passe på er ikke at udforme disse krav på en måde, der tilsidesætter den frie konkurrence.

AKF-rapport stiller spørgsmålstegn ved effekter af udlicitering

Udgivet: 28-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

I en ny rapport udarbejdet af AKF (Anvendt Kommunalforskning) på vegne af LO, FTF og OAO bliver det dokumenteret, at udlicitering ifølge dansk og international forskning ikke er det columbusæg, som VK-regeringen og dele af erhvervslivet længe har givet udtryk for.

På de "bløde" velfærdområder (Pleje, omsorg, udannelse m.v.) er der ikke forskningsmæssigt belæg for at hævde, at øget konkurrenceudsættelse fører til besparelser. Og på det såkaldt "tekniske" område (rengøring, renovation m.v.) er gevinsterne ringe og usikre.

En akilleshæl i mange af de undersøgelser, der påviser besparelser ved øget konkurrenceudsættelse og udlicitering er, at der bliver set bort fra kvaliteten af det udliciterede. Man har med andre ord meget lidt viden om, hvad man får for de penge, man betaler til de private leverandører, der udfører opgaver på vegne af det offentlige.

Rapporten bekræfter ligeledes, at private leverandører ofte anvender yngre, mindre erfarne og lavere uddannet medarbejdere end det offentlige. Hvad det har af betydning for kvaliteten i opgaveløsningen er der - i forlængelse af ovenstående - meget ringe viden om.

AKF peger endvidere på, at udlicitering ofte har en negativ indvirkning på de berørte medarbejderes arbejdsvilkår. Det kommer foruden dårligere løn bl.a. til udtryk i form af højere arbejdstempo, øget stress, større grad af udbrændthed og mere utryghed i ansættelsen.

AKF slår på baggrund af rapportens resultater fast, at det er væsentligt at tage højde for de mere langsigtede samfundsøkonomiske omkostninger forbundet med øget konkurrence om offentlige opgaver, hvis man vil have et mere helstøbt billede af effekterne.

Strategi om markedsgørelse 

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

Forbundene i OAO er blevet enige om, hvordan den offentlige sektor bør fornys. Det skal ske med respekt for borgere, brugere og medarbejderes vilkår og uden hovedløs kopiering af de elementer fra den private sektor, der har vist sig at have uheldige konsekvenser.

Enigheden blandt OAO's 31 forbund med medlemmer i stat, kommuner og regioner er udtrykt i en fælles strategi om markedsgørelse i den offentlige sektor. Med strategien satser forbundene på en alternativ vej til udvikling og fornyelse af den offentlige sektor i medspil og modspil til den markedsgørelse, der har båret udviklingen i mange år.

JA til en toptunet offentlig sektor

OAO vil sammen med medlemsforbundene arbejde for at nå disse mål:

OAO vil for det første minimere privatisering og udlicitering og i stedet fremme udviklingen af alternative styreformer i den offentlige sektor med fokus på faglighed, demokratisk indflydelse, ligebehandling, gennemsigtighed og optimal ressourceudnyttelse.

OAO vil for det andet undgå fortrinsstilling for private leverandører og i stedet sikre lige vilkår for de offentlige arbejdspladser, og samtidig styrke mulighederne for at bruge og udvikle de offentligt ansattes kompetencer til at udvikle den service, de leverer.

OAO vil for det tredje styrke såvel central som lokal medindflydelse på løn- og arbejdsforhold og minimere den usikkerhed, der kan opstå som følge af markedsgørelse.

NEJ til mere markedsgørelse

OAO anerkender, at der fortsat er behov for en fornyelse af den offentlige sektor, hvis vi skal løse de udfordringer, den offentlige sektor står overfor:

Men OAO tror ikke på, at markedsgørelse kan imødegå de udfordringer, den offentlige sektor står overfor:

Fra debatten i OAO's forretningsudvalg

Opsplitning går ud over synergieffekter, vidensdeling og optimal ressourceudnyttelse

"Når man adskiller dem, der bestiller opgaverne - politikerne og forvaltningen - fra dem, der udfører opgaverne, sker der et brud på sammenhængen i opgaveløsningen. Også koordineringen lider skade ligesom udvikling og spredning af kompetencer på tværs af den offentlige sektor går i stå. Det gør sig fx gældende med "BUM-modellen" på ældreområdet, hvor visitation er adskilt fra dem, der leverer omsorgen. Velfærd bliver en hyldevare med en fast pris og et bestemt indhold. Der bliver ikke plads til omsorg." Formand for OAO, Dennis Kristensen (FOA)

"Opdelingen af opgaverne i en myndighedsdel og en udførerdel hæmmer sammenhængskraft, koordinering, kompetencespredning og kompetenceudvikling på mange områder af den offentlige sektor. Det gælder ikke mindst på beskæftigelsesområdet. Og her kan det fremover blive endnu værre med endnu flere "private aktører". Hvorfor ikke sige, hvad det handler om: Mere udlicitering." Medlem af forretningsudvalget i OAO, Bodil Otto (HK/Kommunal).

"Den nye vandsektorlov er et eksempel på, hvordan opsplitning af den kommunale opgavevaretagelse stiller forhindringer op for en optimal udnyttelse af kommunens ressourcer. Kommunerne skal efter loven danne selskaber, der forsyner borgerne med vand. Men kommunerne må ikkeløse opgaver fx administration eller vedligeholdelse for deres egne selskaber, blot fordi der formelt set er tale om en adskillelse. Det er da tåbeligt ressourcespild." Medlem af forretningsudvalget i OAO, Ellen Lykkegård (3F)

"Når opgaverne bliver udliciteret, bliver adskillelsen også juridisk. Det stiller yderligere krav om styring og kontrol, men det resulterer alligevel ofte i manglende gennemsigtighed i beslutninger og opgaveansvar. Opdelingen af opgavevaretagelsen med vandtætte skotter mellem de enkelte arbejdspladser giver generelt dårlig ressourceudnyttelse, dårlige vilkår for medindflydelse og dårlige udviklingsmuligheder og synergieffekter, der ikke bliver udnyttet." Medlem af forretningsudvalget i OAO, Ulrik Salmonsen (DJF)

Konkurrence skaber utryghed og forringede arbejdsvilkår

"Konkurrence skaber utryghed hos den enkelte medarbejder. Når medarbejderen igen og igen bliver mødt af krav om udbud på de opgaver, der skal udliciteres, giver det dårligt arbejdsmiljø og problemer med at fastholde medarbejderne. Den enkelte medarbejder er dårligt beskyttet, når det gælder løn- og ansættelsesforhold. Lov om virksomhedsoverdragelse, der skal beskytte medarbejderne ved arbejdsgiverskift, vil ikke altid dække ved udlicitering, og hvis den dækker, vil den kun beskytte mod ændringer i en overgangsperiode og uden reelt at beskytte mod afskedigelser. Erfaringer fra rengøring og renovation viser et klart behov for forbedringer." Næstformand i OAO, Flemming Vinther (HKKF)

"Udvikling af den offentlige sektor er nødvendig, men hvorfor skal vejen gå via opsplitning og opgaveflytninger? De mange opgaveflytninger skaber øget utrygheden og giver ikke altid nogen positiv effekt. Den innovation og udvikling - og den tryghed - der kan være ved at løse opgaverne i en sammenhæng og med mange forskellige jobtilbud forsvinder, når opgaverne bliver specialiseret, splittet op og samtidig ofte "markedsgjort". Det ser vi desværre ofte, når staten omorganiserer de administrative opgaver". Medlem af forretningsudvalget i OAO, Thora Petersen (HK/Stat)

Strategiens indsatsområder i den kommende periode

I den kommende tid vil OAO på nogle udvalgte områder arbejde - med og mod - markedsgørelse:

Styrket åbenhed og medindflydelse

OAO vil arbejde for at styrke åbenhed og medindflydelse i alle beslutningsprocesser om omstilling og nye styreformer i den offentlige sektor.

Øget synlighed mellem mål og midler

OAO vil støtte og medvirke til øget synlighed om forholdet mellem mål og midler. OAO skal sætte fokus på at synliggøre konsekvenserne af, at det økonomisk råderum ofte er yderst snævert set i forhold til de krav, der bliver stillet til såvel service som til løn- og arbejdsforhold.

Lige vilkår i den offentlige sektor

OAO vil medvirke til at give den offentlige sektor lige vilkår. OAO skal arbejde for, at erhvervslov og sektorlovgivningen ikke diskriminerer den offentlige sektor i forhold til den private sektor.

Attraktive arbejdspladser

OAO vil medvirke til mere attraktive arbejdspladser (individuelle rettigheder). OAO skal arbejde for at minimere den utryghed og usikkerhed, nye styreformer kan give for den enkelte medarbejder.

Styrket mulighed for indflydelse for organisationerne

OAO vil styrke organisationernes muligheder for indflydelse (forhandlingsretten). OAO skal støtte forbundenes muligheder for i højere grad at anvende forhandlingsretten ved omstilling og indførelsen af nye styreformer i den offentlige sektor.

Sociale hensyn ved udbud og indkøb 

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

Europa-kommissionen sætter i en ny vejledning fokus på sociale hensyn ved offentlige udbud og indkøb. Kommissionens vejledning er interessant fordi den via begrebet "sociale hensyn" anlægger et bredere perspektiv end, hvad der almindeligvis forstås ved begrebet sociale klausuler.

Med vejledningen fastslår Europa-kommissionen ikke alene, at offentlige myndigheder kan indtænke sociale hensyn i deres indkøbs- og udbudspolitik - kommissionen lægger op til at offentlige myndigheder bør tage sociale hensyn for at fremme en mere bæredygtig udvikling. Ifølge kommissionen kan sociale og økonomiske hensyn endda være med til at styrke hinanden gensidigt.

"I princippet burde det være ret nemt for alle offentlige myndigheder at træffe politisk beslutning om at foretage socialt ansvarlige indkøb. De skal opfordres til at gøre det, da det ikke blot vil være til gavn for samfundet, men også for den ordregivende myndighed, der forbedrer sit image i befolkningen".

Europa-kommissionens vejledning har to overordnede formål:

1) At øge de ordregivende myndigheders opmærksomhed på de potentielle fordele ved social ansvarlighed i offentlige indkøb

2) At redegøre for de muligheder, for at tage sociale hensyn ved indkøb og udbud, som der allerede findes i den eksisterende retlige ramme på EU-plan. Det betyder, at offentlige myndigheder kan tage sociale hensyn, hvor der ikke alene tages hensyn til prisen, men også til hvordan man - i et større perspektiv - får mest for pengene.

At øget fokus på sociale hensyn fra myndighedernes side kan have stor betydning for virksomhedernes adfærd, understeges af, at offentlige myndigheder er særdeles vigtige kunder for erhvervslivet. Offentlige myndigheders indkøb af varer og tjenesteydelser tegner sig for et beløb svarende til 17 % af EU's samlede BNP. Netop fordi offentlige myndigheders indkøb udgør en så stor del af virksomhedernes omsætning, kan myndighederne ved at målrette deres forbrug og ved at stille sociale krav til leverandørerne skabe grobund for en mere bæredygtig produktion og et mere bæredygtigt arbejdsmarked.

Vejledningens indhold

Europa-kommissionen fremhæver i vejledningen en lang række sociale hensyn, der er relevante i forbindelse med offentlige indkøb.

Det drejer sig bl.a. om, at offentlige myndigheder bør have fokus på forskellige gruppers beskæftigelsesmuligheder. Det vil sige øget fokus på fremme af beskæftigelse for unge (praktikpladser etc.), langtidsledige og ældre arbejdstagere.

Et andet centralt budskab fra Europa-kommissionen er, at offentlige myndigheder skal have øget fokus på at sikre alle arbejdstagere et værdigt arbejde. Det vil bl.a. sige, at offentlige myndigheder ved indkøb og udbud skal sikre overholdelse af de centrale arbejdsmarkedsstandarder, en anstændig løn og et ordentligt arbejdsmiljø for de berørte arbejdstagere.

Det bakkes endvidere op ved, at kommissionen har fokus på ILO konvention 94 om overholdelse af sociale rettigheder og arbejdstagerrettigheder. Det betyder, at ordregivende myndigheder skal have fokus på "overholdelse af nationale love og kollektive aftaler.." samt "overholdelse af arbejdsmiljølovgivningen".

I en dansk kontekst kan dette fortolkes som en klar opfordring til, at kommuner og andre offentlige myndigheder i deres udbuds- og indkøbspolitik - og via deres udbudsstrategi - bør sikre, at der tages hensyn til de medarbejdere, der berøres af indkøb og udbud.

Den sociale værktøjskasse

Europa-kommissionen fremkommer med en række konkrete anbefalinger til, hvordan man som offentlig myndighed kan arbejde med sociale hensyn i sin indkøbs- og udbudspolitik. Ved at bringe udbuds- og indkøbspolitik i overensstemmelse med den offentlige myndigheds sociale mål og prioriteter, kan indkøb og udbud bidrage effektivt til at indfri disse mål.

"De ordregivende myndigheder er ansvarlige for at få mest valuta for skatteydernes penge i forbindelse med alle indkøb. Det betyder ikke nødvendigvis kun at acceptere det billigste tilbud".

Kommissionen peger bl.a. på, at myndigheder i forbindelse med udarbejdelsen af en kontrakt bør sikre, at kravspecifikationerne ikke har nogen negativ indflydelse på sociale vilkår, som prioriteres lokalt. I vejledningen fremhæves det som eksempel, at man forud for et udbud af en offentlig rengøringsopgave bør tage effekten for de sociale vilkår for rengøringspersonalet - der typisk har en høj andel af sårbare medarbejdere - i betragtning.

OAO´s bemærkninger

Europa-kommissionens øgede fokus på sociale hensyn ved offentlige indkøb og udbud er et stærkt signal til landets kommuner om, at den gængse frase "bedst og billigst" handler om andet og mere end pris. Som offentlig myndighed bærer man et ansvar overfor medarbejdere og borgere, som desværre alt for ofte falder i baggrunden, når kommunerne konkurrenceudsætter.

Ved - i tråd med Europa-kommissionens anbefalinger - at anlægge et bredere perspektiv på den kommunale indkøbs- og udbudspolitik kan kommunerne proaktivt sikre en mere bæredygtig og helhedsorienteret politik på området.

Det betyder i praksis, at alle kommuner bør vurdere konsekvenserne af deres nuværende indkøbs- og udbudspolitik, herunder hvordan denne påvirker kommunen og dens borgere i almindelighed og de berørte medarbejdere i særdeleshed.

Da virksomhedsoverdragelsesloven eksempelvis ikke i sig selv sikrer de ansatte tilstrækkeligt, vil det som konsekvens heraf ofte være nødvendigt, at offentlige myndigheder - via sociale klausuler i deres kontrakter - sikrer de nuværende medarbejdere.

Tilsvarende er det nødvendigt at styrke generelle minimumskrav til løn- og arbejdsvilkår til alle de medarbejdere, der leverer offentlig service. Det kan fx ske ved at anvende ILO 94 og herved undgå social dumping.

Høring om udbudspligt 

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Høring om lovforslag om kommunal og regional pligt til konkurrenceudsættelse

26. april 2011

Udkast til forslag til lov om ændring af lov om kommunernes styrelse og lov om regioner og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskab (regionsloven).

 

OAO har modtaget lovforslag i høring ved mail af 11. april 2011 afsendt kl. 17:29 med frist for afgivelse af høringssvar senest tirsdag den 26. april 2011, kl. 12.00. Det er i høringsbrevet præciseret, at man grundet tidsfristen under alle omstændigheder vil fremsætte lovforslaget i den nuværende form.

 

OAO vil henstille, at man fremover fastsætter realistiske høringsfrister, der kan sikre en ordentlig og demokratisk behandling af lovforslag i Danmark, uanset om forslagsstilleren forud for høringen har lagt sig endeligt fast på indholdet.

 

OAO vil desuden bemærke følgende til selve lovforslaget:

Beslutninger om konkurrenceudsættelse er et lokalt anliggende. Der bør være sammenfald mellem det økonomiske og ledelsesmæssige ansvar for opgaveudførelsen og kompetence til at træffe beslutning om en eventuel konkurrenceudsættelse, og i givet fald hvordan og med hvilken opgaveafgrænsning konkurrenceudsættelsen vil foregå.

 

Alle beslutninger i forbindelse med et udbud bør kunne træffes under hensyn til de regler, som er implementeret via de offentlige overenskomster om medindflydelse for de berørte medarbejdere med ret til information og drøftelse (høring) forud for beslutninger, der vil have afgørende betydning for løn- og ansættelsesvilkår. Lovforslaget vil sætte unødige barrierer op for denne beslutningsproces og flytte beslutningerne til et "lukket rum".

 

Det fremgår af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, at den foreslåede bemyndigelse til Indenrigs- og Sundhedsministeren alene vil blive anvendt, hvis det ikke lykkes at indgå en aftale med KL og Danske Regioner om konkurrenceudsættelse, eller hvis de enkelte kommuner eller regioner ikke lever op til de aftalte målsætninger. OAO finder det problematisk, at man hermed tilsidesætter de vilkår, der ellers er fastlagt for aftalesystemet mellem stat, kommuner og regioner.

 

OAO er generelt betænkelig ved den øgede centralisering af styringen i den offentlige sektor, som dette er udtryk for. OAO mener, at denne type af centralisering vil medføre et demokratisk underskud. I forlængelse heraf mener OAO, at en så bred og upræcis bemyndigelse, som lovforslaget ligger op til, er retssikkerhedsmæssigt uforsvarligt og uden den nødvendige parlamentariske kontrol. Regeringens oprindelige forslag til en OPS-strategi indeholdt eksempelvis et forslag om ud-budspligt af hjemmehjælp i mindst 20% af kommunernes distrikter. Dette forslag er der ikke sam-let flertal for i forliget om konkurrenceudsættelse den 11. april. Med det nye lovforslag kan man hævde, at det alligevel vil være muligt for regeringen at gennemføre denne ordning alene efter en ministerbeslutning!

 

Grundlæggende mener OAO desuden at formålet med lovforslaget bygger på et meget spinkelt og usikkert grundlag. Der er generelt ingen evidens for, at øget udlicitering medfører mere effektiv opgavevaretagelse.

 

Specielt med et mål om ens udliciteringsgrad i alle kommuner og regioner tager man ikke hensyn til de øvrige forskelle i opgaveudførelse og effektivitet, der ellers kan være mellem de offentlige institutioner. Der er i øvrigt heller ikke evidens for at hævde, at de kommuner, der har en lav udliciteringsgrad er mindre effektive, end kommuner med en høj udliciteringsgrad.

 

I forlængelse heraf vil OAO henvise til en undersøgelse fra Danske Regioner af anvendelsen af eks-terne vikarer ("Styr på regionerne - regionernes økonomi 2010", kapitel 8). Undersøgelsen viser et stort fald i udgifterne til eksterne vikarer. I lovforslagets logik vil dette fald blive ligestillet med et fald i IKU. Men faldet i udgifterne er udtryk for en effektivisering, og det skyldes i øvrigt både et skift til interne vikarordninger, strammere styring af vikaranvendelsen og bedre prisaftaler med de private leverandører. Skulle regionerne i det tilfælde blive målt på IKU-graden ville de i sidste ende kunne blive straffet for at spare penge! Eksemplet viser, hvordan et simpelt måltal for udlicite-ringsgrad kan være helt misvisende som (indirekte) mål for en effektiv opgavevaretagelse.

I gennemgangen af lovforslaget er det anført, at det ikke er "muligt at udarbejdet et kvalificeret skøn over transaktionsomkostningerne". Det er overraskende, idet man kunne forvente, at rege-ringen var af den opfattelse, at der var tilvejebragt et klart erfaringsgrundlag om effekten af udbud og udlicitering, jf. diverse undersøgelser og casesamlinger fra Udbudsrådet m.fl. Men måske er det udtryk for, at regeringen ikke tillægger denne erfaringsopsamling nogen værdi?

 

Særligt på det regionale område er der i lov-bemærkningerne peget på behov for en ny indikator for udliciteringsgraden (Privat Tjenesteydelse Indikator). I forbindelse med indførelsen af frit valg og ventetidsgaranti skulle øget køb af ydelse hos privathospitaler ellers netop være et incitament for at levere behandlingen fra det offentlige indenfor ventetidsgarantien. Hvis man nu skal måle regionerne på det modsatte, synes der ikke at være sammenhæng i regeringens incitament-styring af sundhedsvæsenet.

 

Tilsvarende kan man ikke konkludere, at en øget udliciteringsgrad i kommunerne er udtryk for "at kommunerne overordnet set har en mere pragmatisk tilgang til konkurrenceudsættelse" i og med, at stigningen har været et krav til kommunerne via økonomiaftalerne.

 

Endelig mener OAO, at det er problematisk med den yderligere detailstyring, der i bemærkningerne til lovforslaget er lagt op til med analyser "om, der i de kommunale udbud stilles unødige krav" - eventuelt i samarbejde med kommunerne. Der er ikke belæg for at hævde, at krav til organisering af opgaver og tilrettelæggelse af arbejdet er "unødige krav" ved udlicitering. Tværtimod kan det være nødvendige krav at stille for at sikre kvaliteten af ydelserne og undgå dumpingtilbud.

 

OAO henviser til høringssvar fra OAO´s medlemsforbund, KTO, CFU og LO.

 

Høring om ændring af håndhævelsesloven og tilbudsloven

26. april 2011

 

 

OAO vil henset til at høring falder sammen med påsken henstille, at man fremover fastsætter reali-stiske høringsfrister, der kan sikre en ordentlig og demokratisk behandling af lovforslag i Danmark, uanset om forslagsstilleren forud for høringen har lagt sig endeligt fast på indholdet.

 

OAO vil desuden bemærke følgende til selve lovforslaget:

 

OAO er generelt positive overfor forbedringer og forenklinger i klage- og overvågningssystemet om offentlige udbud og udliciteringer. OAO hilser derfor et lovforslag til forbedringer af klagesystemet velkommen.

 

Generelt har OAO ingen bemærkninger til de konkrete ændringer, der overvejende ikke ændre på retstilstanden.

 

Dog er OAO bekymret for en svækkelse af Klagenævnets muligheder for at behandle spørgsmål af egen drift, jf. punkt 7 og bemærkningerne hertil. OAO vil anbefale at denne del udgår af lovforsla-get. Dette også set i lyset af at OAO ikke er bekendt med dokumentation der påviser, at denne mulighed udgør et særligt problem.

Offentligt Ansattes Organisationer, OAO, har modtaget lovforslag i høring ved mail af 11. april 2011 med frist for afgivelse af høringssvar senest tirsdag den 26. april 2011 kl. 12.00.

Opgør med tvangsudbud 

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

Folketinget førstebehandler i dag, torsdag d. 7. april, oppositionens beslutningsforslag B77 om afskaffelse af de bundne måltal for kommunernes konkurrenceudsættelse. Oppositionen (S, SF og EL) lægger med forslaget op til et brud med regeringens linje, hvor kommunerne år for år tvinges til at sende stadig flere opgaver i udbud. 

Beslutningsforslaget lægger konkret op til, at det atter bliver en kommunalpolitisk beslutning, hvor og hvornår man vælger at sende en given opgave i udbud. Oppositionspartierne begrunder forslaget med, at graden af konkurrenceudsættelse er nået til et niveau, hvor "bløde" velfærdopgaver i stigende omfang sendes i udbud, selvom der fortsat mangler viden om effekterne af konkurrenceudsættelse.

Partierne foreslår, foruden at afskaffe de bundne måltal, at der skal nedsættes et uafhængigt udvalg bestående af eksperter indenfor økonomi, organisation og offentlig forvaltning til undersøgelse af effekterne af konkurrenceudsættelse og udlicitering.

Fælles LO-, FTF- og OAO-projekt vil dokumentere effekt af udbud

Beslutningsforslaget bliver hilst velkommen i fagbevægelsen, der længe har efterlyst dokumentation for effekterne af konkurrenceudsættelse og udlicitering. LO, FTF og OAO har netop bedt AKF om at forestå udarbejdelsen af en uafhængig, forskningsbaseret rapport om effekterne af konkurrenceudsættelse.

Rapporten, der bliver den første af sin art i Danmark, gennemgår systematisk danske, nordiske og internationale erfaringer med konkurrenceudsættelse og udlicitering med henblik på at afdække, hvorvidt de hidtidige erfaringer med udlicitering har ført til mere kvalitet for pengene (value-for-money).

Desuden søger rapporten at undersøge, om det er muligt at overføre erfaringer fra det "tekniske" område (affald, rengøring, snerydning m.v.) til det "bløde" område (ældre, sundhed, børn m.v.), eller om der er særlige problemer knyttet til udlicitering på disse områder.

Som et sidste element ser rapporten nærmere på, hvordan konkurrenceudsættelse og udlicitering påvirker de berørte medarbejderes arbejdsvilkår. Sikrer virksomhedsoverdragelsesloven reelt medarbejderne, eller går udlicitering ud over løn og øvrige arbejdsvilkår?

AKF ventes at offentliggøre resultaterne af deres rapport i maj 2011. Rapporten og resultaterne heraf vil også blive offentliggjort på OAO's hjemmeside.

Positivt beslutningsforslag om konkurrenceudsættelse

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Pressemeddelelse

Folketinget førstebehandler i dag, torsdag d. 7. april, oppositionens beslutningsforslag B77 om afskaffelse af de bundne måltal for kommunernes konkurrenceudsættelse. Oppositionen (S, SF og EL) lægger med forslaget op til et brud med regeringens linje, hvor kommunerne år for år tvinges til at sende stadig flere opgaver i udbud.

Beslutningsforslaget bliver vel modtaget i Offentligt Ansattes Organisationer (OAO), der repræsenterer 414.000 af landets offentligt ansatte:

"Oppositionspartierne skal have stor ros for fremsættelsen af netop dette beslutningsforslag. Regeringens neoliberale tvangstanker har ført den vigtige debat om effektivisering af den offentlige sektor ud på et vildspor, hvor det handler mere om at tilfredsstille vennerne i erhvervslivet, end om at sikre mest mulig kvalitet for borgere og medarbejdere", siger OAO´s formand Dennis Kristensen.

Beslutningsforslaget lægger konkret op til, at det atter bliver en kommunalpolitisk beslutning, hvor og hvornår man vælger at sende en given opgave i udbud. En udvikling der hilses velkommen i OAO:

"Debatten om udlicitering er også en debat om lokaldemokrati og selvbestemmelse. Når kommunerne tvinges til at udlicitere reduceres lokaldemokratiet til et dukketeater, hvor dukkeførerne sidder i Finansministeriet langt væk fra den lokale virkelighed, som de valgte kommunalpolitikere skal navigere i. Det kommunale demokrati er måden, hvorpå der leveres lokale svar på lokale udfordringer. Det er noget vi skal være stolte af og værne om - ikke noget vi skal se som en hindring på vejen", siger OAO´s formand Dennis Kristensen.

Partierne foreslår endvidere, at der skal nedsættes et uafhængigt udvalg bestående af eksperter indenfor økonomi, organisation og offentlig forvaltning til undersøgelse af effekterne af konkurrenceudsættelse og udlicitering.

Også denne del af forslaget bliver modtaget positivt i OAO:

"OAO har gennem længere tid argumenteret for nødvendigheden af mere dokumentation for og viden om effekterne af udlicitering. De besparelser som DI, CEPOS og andre interessenter har haft held til at komme igennem med, tegner næppe ét fuldstændigt billede. Der findes mange eksempler på, at udlicitering er gået galt til skade for de berørte medarbejdere og borgere og ikke mindst til skade for kommunernes økonomi. Et uafhængigt ekspertudvalg er første skridt på vejen til en mere oplyst debat om, hvilken rolle private leverandører skal spille i den offentlige sektor", siger OAO´s formand Dennis Kristensen.

Norsk lovgivning sikrer transportansatte ved virksomhedsoverdragelse

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

En lovændring i Norge giver fornyet håb til ansatte indenfor den kollektive trafik og andre steder, hvor man har haft problemer ved en virksomhedsoverdragelse. I Danmark arbejder flere kommuner pt. med en udbudsstrategi. Her kan erfaringerne fra Norge tjene som inspiration.

En række ændringer i den norske transport- og jernbanelov har betydet, at transportmedarbejdere i dag er stillet langt bedre i forbindelse med udlicitering.

Lovændringerne betyder, at en række problemerne ved virksomhedsoverdragelse er løst. Det drejer sig om problemer med "identitet", problemer med "sikkerhedsopsigelser" og problemer med "social dumping".

Identitetskravet

Når man ved udbud flytter opgaver fra den ene leverandør til den anden, vil der ofte være tale om en virksomhedsoverdragelse, der skal følge Lov om medarbejderes retsstilling ved virksomhedsoverdragelse (VOL). Men der er dog kun tale om en virksomhedsoverdragelse, hvis den økonomisk enhed bevarer sin identitet.

EU-domstolen kom allerede i 1985 med den såkaldte Botzen-dom frem til, at det afgørende kriterium for, om arbejdstagerne har ret til ansættelse hos erhververen - den nye udfører/ejer - er om den overførte del af virksomheden udgør en "økonomisk enhed", som beholder sin identitet efter overførslen.

I vurderingen af, hvorvidt der er tale om "at en økonomisk enhed, der bevarer sin indentitet", lægges der vægt på, om der er tale om en overdragelse af en klart afgrænset enhed med lokaler, inventar, maskiner etc. samt funktioner, som udgør en organisatorisk enhed. Det er også afgørende, om der er tilknyttet ansatte, der naturligt kunne følge med opgaverne.

Retspraksis fra EU-domstolen har i de senere år præciseret lovens rækkevidde, selvom det stadigvæk må konstateres, at der fortsat er fortolkningsspørgsmål i relation til loven (Konkurrencestyrelsen 1999).

Hvorvidt en økonomisk enhed bevarer sin identitet kan være svært at afgøre. Det har medført en række sager, hvor medarbejdere - der umiddelbart burde være omfattet af VOL - ikke er blevet det.

Transportsektoren - et særligt problem

Problemet med manglende identitet har været særligt fremherskende i transportsektoren, hvor selve transportmidlet har været afgørende for, om virksomhedsoverdragelsesloven (VOL) gælder.

Et eksempel herpå stammer fra renovationsområdet (Arbejdsretten 2005). Sagen omhandler genudbud af renovation i Kjellerup Kommune. Arbejdsretten kom på baggrund af EU-domstolens retspraksis frem til, at medarbejderne ikke var omfattet af VOL, alene fordi renovationsbilerne blev skiftet ud i forbindelse med genudbuddet.

Sikkerhedsopsigelser

Ud over det særlige problem på transportområdet udgør de såkaldte sikkerhedsopsigelser et generelt problem for medarbejdere, der berøres af udlicitering eller anden form for virksomhedsoverdragelse. Problemstillingen er særlig relevant i forhold til genudbud af opgaver.

Senest har Afskedigelsesnævnet (med sin afgørelse i sag nr. 20090218) cementeret, at en arbejdsgiver, forud for afslutningen på en kontraktperiode og en ny udbudsrunde, er i sin gode ret til at opsige samtlige berørte medarbejdere.

Betegnelsen sikkerhedsopsigelser kommer sig altså af, at en arbejdsgiver ved at opsige medarbejderne, forud for et udbuds afgørelse, sikrer sig mod "at hænge" på overflødige medarbejdere i tilfælde af, at arbejdsgiveren ikke genvinder opgaven.

Denne tolkning af VOL's anvendelse betyder, at virksomhederne har sikkerhed for ikke at blive påført ekstra udgifter i forbindelse med et tabt udbud. Men det stiller hermed de berørte medarbejdere i en meget usikker jobsituation!

Norsk model sikrer alle ansatte

De norske lovændringer har betydet, at transportansatte i Norge i dag er langt bedre stillet end deres danske kollegaer.

Den norske transport- og jernbanelov fastslår efter ændringen, at VOL´s bestemmelser gælder i alle tilfælde ved udbud - uanset identitetskravet. Så længe der er tale om samme type transportmiddel, som den transportansatte/chaufføren betjente forud for overdragelsen, gælder VOL.

Af hensyn til den part, der skal overtage en given opgave, er udbudskravene i Norge ligeledes blevet skærpet. Det betyder, at udbyder er forpligtet til - i udbudsmaterialet - at orientere om, hvor mange ansatte en opgaveovertagelse vil berøre. Altså skal potentielle tilbudsgivere have mulighed for at tage højde for antallet af ansatte, der følger opgaven. Denne del af lovændringen er også godt nyt, idet medarbejderne med lovændringen kan undgå de ovenfor beskrevne sikkerhedsopsigelser.

En tredje følge af lovændringerne i Norge er indførelsen af kædeansvar. Herved forstås, at kontraktholder i Norge er forpligtet til at sikre, at alle der bidrager til at opfylde en vundet kontrakt, får løn- og arbejdsvilkår, som ikke er dårligere end den normalt gældende overenskomst tilsiger. Denne del af lovændringen ligger i forlængelse af ILO konvention nr.94, som både Danmark og Norge har tiltrådt. ILO konvention nr.94 kan finde anvendelse i forbindelse med alle offentlige udbud, men har - for Danmarks vedkommende - kun har bindende virkning i relation til statslige udbud.

Flere kommuner har af egen drift valgt at indskrive konventionens bestemmelser i deres udbudsstrategi. Det gælder bl.a. Frederiksberg Kommune, hvor man har vedtaget en såkaldt arbejdsklausul ved udbud (Frederiksberg Kommune 2010).

Frederiksberg Kommunes arbejdsklausul ved udbud:

"Tilbudsgiver skal sikre, at de ansatte, som tilbudsgiver og eventuelle underleverandører beskæftiger i Danmark med henblik på opgavens udførelse, har løn- og ansættelsesforhold, der ikke er mindre gunstige end de løn- og ansættelsesforhold, der er gældende for den pågældende branche på den egn, hvor arbejdet udføres, jf. dansk lovgivning og ILO konvention nr. 94. Overholder tilbudsgiver ikke denne forpligtelse, og medfører dette et berettiget krav fra de ansatte, kan Frederiksberg Kommune tilbageholde vederlag til tilbudsgiver med henblik på at tilgodese dette krav. Tilbudsgiver forpligter sig desuden til at sikre, at de ansatte, som tilbudsgiver og eventuelle underleverandører beskæftiger i Danmark med henblik på opgavens udførelse, har gyldige arbejds- og opholdstilladelser. Frederiksberg Kommune forbeholder sig retten til at bortvise ansatte, der ikke er i besiddelse af nødvendig arbejds- eller opholdstilladelser og registreret i databasen RUT. Manglende overholdelse af arbejdsklausulen udgør væsentlig misligholdelse af nærværende kontrakt."

Norge som forbillede?

I takt med, at vi får mere konkurrenceudsættelse i både stat, regioner og kommuner bør lovgivningen have et "serviceeftersyn".

Den eksisterende lovgivning sikrer ikke medarbejderne tilstrækkeligt i forbindelse med udlicitering eller anden form for virksomhedsoverdragelse.

Erfaringer fra Norge viser, at det er muligt at finde en model, hvor også "transportarbejdere" er sikret ved udbud.

Da Danmark endnu ikke har vedtaget lignende bestemmelser, anbefaler OAO, at de ansatte sikrer sig udover den beskyttelse, der følger af VOL. Det kan som i Frederiksberg Kommune ske gennem en supplerende kontraktbestemmelse om løn og ansættelsesvilkår ved udbud.

Den konkurrencedygtige offentlige arbejdsplads

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

Offentlige leverandører er ofte konkurrencedygtige, så længe der er lige vilkår og ikke konkurreres på løn og arbejdsvilkår. Det viser erfaringerne.  

Eksempler

Et godt eksempel på lige konkurrence stammer fra Århus og fra bustrafikken, som er et af de områder, hvor udlicitering ellers er mest brugt.

Da Midttrafik i 2007 besluttede at sende 20 pct. af Århus Sporvejes ruter i licitation skete det på atypiske betingelser.

Midttrafik er bl.a. ejet af Århus Kommune, som har en udviklingspolitik. Af den grund blev det betinget i udbudsmaterialet, at de chauffører, der valgte at blive ansat hos vinderen af licitationen, skulle beholde deres eksisterende løn og ansættelsesvilkår i hele kontraktperioden. Da kontraktperioden var 7½ år, betød det, at chaufførernes rettigheder blev langt bedre sikret, end de ville have været under Lov om Virksomhedsoverdragelse. Den sikrer kun chaufførernes løn frem til udløbet af den indeværende overenskomstperiode.

Udbuddet skulle ifølge Midttrafik ses som en strømpil for, om Århus Sporveje som offentligt ejet selskab var konkurrencedygtigt. Derfor deltog Århus Sporveje/Midttrafik i licitationen med et kontrolbud.

Arriva, der var blandt de interesserede private leverandører, kritiserede Midttrafik før licitationens afslutning. Arriva mente, at Århus Kommune og Midttrafik satte gevinsten ved udliciteringen over styr ved at udstede en 7½ år lang løngaranti til buschaufførerne!

Da kontrolbuddet viste sig at være det bedste og billigste tilbud, annullerede Midttrafik udbuddet og gav kørslen til Århus Sporveje. Konklusionen var altså, at Århus Sporveje var den mest konkurrencedygtige, så længe der ikke blev konkurreret på løn og arbejdsvilkår.

Det springende punkt i den aktuelle sag om udlicitering var, at Århus Kommune via sin udviklingspolitik sikrede sine medarbejderes løn og arbejdsvilkår. Århus kommune er ikke ene om, at sikre sine medarbejdere i forbindelse med udlicitering, men det kommunale/regionale arbejde med en udbudspolitik, varierer ganske betydeligt.

Det betyder at langt fra alle medarbejdere, der oplever udlicitering kan forvente samme beskyttelse af løn og arbejdsvilkår, som buschaufførerne i Århus. Det skyldes at den enkelte kommune/region - i store træk - selv bestemmer, hvordan man vil stille krav ved udbud.

Barrierer for lige konkurrence

Konkurrencen mellem offentlige og private leverandører om de offentlige opgaver er vokset de senere år. Men "Lov om kommuner og regioners erhvervsaktiviteter" har sat en stopper for, at offentlige institutioner kan deltage fuldt og helt i denne konkurrence. Konsekvensen er, at mange offentlige institutioner ikke udnytter deres kapacitet optimalt. Værdifulde ressourcer går tabt, fordi synergieffekter udebliver.

I 2004 stod Hobro Kommunes storkøkken foran lukning, fordi det plejehjem, hvor køkkenet havde til huse, skulle rives ned. Konsekvensen var, at kommunen skulle investere 4,27 mio. kr. i et nyt storkøkken. Den store sum fik kommunen til at overveje andre muligheder. Kommunen indledte en dialog med Hobro Sygehus, hvis køkken skulle lukkes, fordi køkkenet kunne producere mere, end der blev efterspurgt.

Opgaven blev sendt i licitation, og Hobro Sygehus vandt opgaven i konkurrence med tre private leverandører. Historien fra Hobro er et godt eksempel på, hvordan offentlige leverandører kan sikre en mere optimal udnyttelse af ressourcerne, når de byder på offentlige opgaver. I tilfældet Hobro var der tale om en ren "win-win situation", hvor Hobro Sygehus´ køkken med udsigt til ny storkunde kunne undgå lukning. Samtidig fik Hobro Kommune et bedre tilbud.

Historien fra Hobro er interessant, fordi offentlige institutioner siden 1. januar 2007 ikke længere har haft samme mulighed for at byde på hinandens opgaver. "Lov om kommuner og regioners erhvervsaktiviteter" har nemlig betydet, at kommuner og regioner ikke længere har mulighed for at udføre opgaver for hinanden og andre myndigheder, når opgavens værdi er over 1,57 mio. kr., (med mindre kommunen deltager via et privat selskab).

Hidtidige erfaringer med kontrolbud på køkkenområdet viser samtidig, at mange offentlige køkkener er konkurrencedygtige. Det betyder ikke alene, at mange offentlige institutioner med fordel kan opretholde en egenproduktion, men også at de kunne skabe bedre konkurrenceforhold, hvis de fik lov til at byde på hinandens opgaver. Haderslev, Holbæk og Skive er eksempelvis kommuner, hvor det offentlige alternativ har været konkurrencedygtigt i forhold til de private tilbud.

Erfaringerne med kontrolbud er generelt positive, og der er ingen tvivl om, at øget anvendelse af kontrolbud og fortsat mulighed for, at offentlige institutioner kan byde på hinandens opgaver, ville forbedre konkurrencen.

Intet nyt i Udbudsrådets rapport 

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

Udbudsrådet sætter med deres netop offentliggjorte rapport "Analyse af barrierer for Konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor" fokus på, hvilke barrierer der er for at gøre mere brug af udbud i tilrettelæggelsen og udførelsen af det offentliges opgaver. Men rapporten bringer ikke noget nyt frem, og den er for store deles vedkommende en direkte gentagelse af konklusionerne i rapporten "Drivkræfter og barrierer for konkurrenceudsættelse i kommunerne", der blev udgivet af Udbudsrådets forgænger, Udliciteringsrådet i 2005. 

Resumé

Udbudsrådet har undersøgt hvilke barrierer, der er for konkurrenceudsættelse i Danmark.

På baggrund af analysen konkluderes det, at især holdningsmæssige og økonomiske barrierer blandt de offentlige myndigheder, er med til at mindske graden af konkurrenceudsættelse.

Med holdningsmæssige barrierer forstås offentlige myndigheders - typisk erfaringsbaserede - skepsis overfor brugen af udbud. Når offentlige myndigheder undlader at sende en opgave i udbud skyldes det altså ikke ideologisk modstand.

De økonomiske barrierer henviser dels til omkostningerne ved udbudsprocessen, dels til usikkerhed omkring potentielle gevinster ved konkurrenceudsættelse. Analysen peger på, at både kommuner og regioner i vid udstrækning fravælger at konkurrenceudsætte visse opgaver, fordi der vurderes ikke at være økonomiske eller kvalitetsmæssige gevinster forbundet herved. Det er dog kun et fåtal af kommuner, der undersøger om der reelt er økonomiske gevinster at hente ved udbud.

Dertil kommer, at fraværet af et velfungerende marked i nogle tilfælde forhindrer, at der kan skabes konkurrence i udbudsprocessen. Ydermere ser mange private leverandører de offentlige indkøberes fokus på pris, som en begrænsning i forhold til muligheder for produktudvikling og innovation.

Udbudsrådet påpeger, at det i forbindelse med udlicitering kan være svært og dyrt at kontrollere leverandøren, og at der kan være problemer med "opportunistisk leverandøradfærd", forsyningssikkerhed, placering af ansvar samt tab af (drifts)kompetencer.

Selvom Udbudsrådet erkender, at disse problemer eksisterer, og at de er udtryk for reelle problemstillinger, tager man ikke problemerne til efterretning. Det kommer til udtryk ved, at Udbudsrådets - på baggrund af de konstaterede barrierer - i deres anbefalinger ikke lægger vægt på at afdække, hvilke positive og negative effekter, der er forbundet med øget brug af konkurrenceudsættelse. Konkurrenceudsættelse forudsættes altså at være et ubetinget gode - selvom udbudsprocessen kan være dyr og omstændelig og selvom ovenstående problemstillinger er forbundet med usikkerhed og sandsynligvis også yderligere omkostninger.

At hidtidige erfaringer med konkurrenceudsættelse ikke er entydigt positive/negative, fremgår bl.a. af nogle af de fremsatte cases i den flittigt refererede rapport "Drivkræfter og barrierer for konkurrenceudsættelse i kommuner". Her har Kolding, Skive, Lemvig og Gladsaxe oplevet øgede eller konstante driftsomkostninger samt store transaktionsomkostninger i forbindelse med udbuddene.

Dertil kommer, at en række kommuner har haft blandede oplevelser med konkurrenceudsættelse 1). Den refererede rapport er altså langt mindre entydig i sit indhold end dens konklusioner kan give indtryk af.

Udbudsrådets anbefalinger

Udbudsrådet fremsætter på baggrund af deres analyse en række anbefalinger. Fælles for anbefalingerne er, at de alle - a priori - tager udgangspunkt i, at øget udbud er til det bedre. Udbudsrådet anbefaler:

Derudover vil Udbudsrådet tage initiativ til:

<//span>

Genudgivelse?

Til trods for, at Udbudsrådets sekretariat selv indledningsvist vedkender, at det er forbundet med en række metodiske problemstillinger at inddrage 5-10 år gamle kilder (før kommunalreformen) er det ikke desto mindre, hvad man har valgt at gøre. Der er generelt mange eksempler på direkte "copy-pasted" citater fra Udliciteringsrådets rapport "Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne". Nedenstående er eksempler herpå:

Der kan stilles spørgsmål ved sagligheden i at anvende så mange direkte citater fra en anden rapport. Dels fordi rapporten er fem år gammel, dels fordi det efterlader et indtryk af, at der henvises til mere slagkraftig dokumentation, end hvad tilfældet er. Som skitseret ovenfor er rapportens caseeksempler langt fra ligeså entydige, som dens konklusioner kan give indtryk af.

Sekretariatets bemærkninger

Når Udliciteringsrådet på baggrund af erfaringerne fra de præsenterede cases i "Drivkræfter og barrierer for konkurrenceudsættelse i kommunerne" alligevel konkluderer at: "Generelt er (de) opstillede målsætninger om forbedringer af opgavevaretagelsen og - hvor det har været tilfældet - økonomiske besparelser blevet indfriet", fremstår det som en insisteren på at promovere yderligere udlicitering til trods for, at gevinsterne herved i bedste fald er udokumenterede.

I analysen bliver det fremhævet, at mange private leverandører ser de offentlige indkøberes fokus på pris, som et problem, der begrænser virksomhedernes mulighed for produktudvikling og innovation.

Men et manglende hensyn til kvalitet skyldes de problemer, der i praksis vil være ved at sikre kvaliteten ved udlicitering: Hvis udbyderen vælger efter "billigste pris" skal man beskrive alle øvrige (kvalitets)krav til ydelserne. Hvis det er muligt, er det ikke noget problem "kun" at vælge efter pris. Tilsvarende kan det være en fordel med en mulighed for at vælge "økonomisk mest fordelagtige" tilbud, hvis beskrivelse i udbudsmaterialet ikke er fuldt dækkende. Men også her kræver det, at udbyder er i stand til kvalificeret at udvælge det tilbud med den bedste kvalitet. Ellers bliver prisen også her - formelt eller reelt - afgørende.

Med andre ord kan udbyderens valg ud fra prisen alene lige så godt være et indbygget problem ved udlicitering, frem for en "barriere" i kommunernes beslutningsproces, der kan fjernes med et snuptag.

Udlicitering af plejeopgaver 

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Af konsulent Per Brøgger Jensen, OAO, og konsulent Claus Cornelius, FOA

Indledning

Kommunerne kan spare en femtedel ved at udlicitere plejeopgaverne. Sådan lyder Konkurrencestyrelsens konklusion på en analyse fra Udbudsrådet den 30. november 2009 om konkurrence på plejecentre. Vores konklusion er, at der må være tale om ønsketænkning.

Kun i to af de fire eksempler på udlicitering af plejecentre er der påvist besparelser ved udlicitering. Besparelserne er overvurderet og væsentligt under de 10-16 %, rapporten peger på. Erfaringer fra madservice sammenholdt med andre og tidligere erfaringer på plejeområdet sandsynliggør endda, at udlicitering lige så let kan give en ekstraregning. Og hvis undersøgelsen havde taget et bredere erfaringsgrundlag, havde konklusionen været endnu mindre entydig.

Udbudsrådets analyse tager forbehold for egne resultater

Analysen er udarbejdet af konsulentfirmaet Rambøll for Udbudsrådet. Den bygger primært på erfaringer fra fire danske kommuner - Gribskov, Solrød, Kolding og Vejle. Ifølge Rambøll er det de eneste kommuner, der har udbudt driften af plejecentre i perioden 2004-09. Erfaringerne er så beskedne, at Rambøll også har inddraget erfaringer fra Sverige og fra madservice. Der er derimod ikke analyseret på andre opgaver på ældreområdet, der er blevet sat i udbud såsom vikarservice, hjemmesygepleje m.v. Og hvis analysen bare havde gået et par år yderligere tilbage, havde den også kunne medtage udliciterede plejehjem, som kom tilbage i eget regi.

Rambøll tager en række generelle forbehold og henviser til flere usikkerheder og problemer med udbud og udlicitering:

Samlet vurderer vi, at forbeholdene er meget væsentlige. Så væsentlige, at rapportens hovedkonklusion alene af den grund er meget tvivlsom.

Om de fire danske plejecentre

Solrød Kommune valgte i forbindelse med opførelsen af et nyt plejecenter i 2003 at udbyde halvdelen af plejecentret og beholde den anden halvdel af centret i kommunal drift. Det blev samtidig besluttet, at de økonomiske rammer skulle være ens for de to afdelinger.

CarePartner (senere Aleris) vandt udbuddet. Kommunen valgte samtidig, at der skulle være ens priser i begge afdelinger. Opgaven er genudbudt i 2009, hvor leverandøren fortsatte på baggrund af kun to tilbud.

I analysen bliver det slået fast, at det ikke har været muligt at sammenligne økonomien med et andet plejecenter i kommunen, fordi plejecentret efter opførelsen var det eneste i kommunen. I stedet bruger Rambøll tallene fra et kontrolbud/kontrolberegning over udgifter ved fuld kommunal opgavevaretagelse, som blev beregnet før det første udbud. Denne sammenligning viser en prisforskel på 3,6 mio. kr. eller 18 % pr. år i forhold til den første kontraktperiode. Ved andengangsudbuddet i 2009 blev prisen for det private tilbud dog noget højere (5 %) og forskellen tilsvarende lavere.

Efter vores vurdering bør der tages en række forbehold overfor analysen:

Undersøgelsen efterprøver ikke FOA´s indtryk af, at der benyttes mere ikke-uddannet personale i den private opgavevaretagelse. Noget der let kunne undersøges..

Gribskov Kommune har udliciteret tre af kommunens i alt fem plejecentre. De tre udliciterede plejecentre er alle fra den gamle Græsted-Gilleleje Kommune, mens de to kommunale plejecentre er fra den gamle Helsinge Kommune. De er i dag organiseret i en kommunal driftsenhed kaldet "PlejeGribskov".

Analysen sammenligner omkostningerne i de to "gamle" kommuners plejecentre. Det sker ved at regne på prisforskellen mellem et af de plejecentre, der var udliciteret fra Græsted-Gilleleje Kommune og dét kommunale plejecenter, der minder mest om det.

Ved sammenligningen er der konstateret en forskel på 18 % ud fra udgifterne i det første år (2007).

Denne sammenligning indeholder efter vores vurdering en række problemer:

  1. Forskellen viser niveauet for de to områder i ældreplejen umiddelbart efter kommunesammenlægningen, hvor også andre faktorer end forskelle mellem offentlig og privat må spille ind - ikke mindst forskellen på service og omkostninger i de to gamle kommuner, inden de blev lagt sammen. Forskellen i udgifter nu vil så primært afspejle forskelle på omkostninger og serviceniveau den gang.
  2. Tilsvarende kan en harmonisering af omkostningerne ikke isoleret set tilskrives en effekt af konkurrenceudsættelsen.
  3. Når man skal forklare eventuelle forskelle på udgiftsstruktur mellem offentlig og privat peger FOA ifølge analysen på, at:
    En større del af personalet er ikke-uddannet hos den private leverandør.
    De fleste medarbejdere er ansat 26 timer ugentligt, men arbejder reelt 37 timer. I tilfælde af sygdom eller orlov bliver udgifterne for arbejdsgiveren derfor holdt kunstigt nede.
    Mulighederne for efteruddannelse er ringere hos den private leverandør
    Medarbejderudskiftningen er højere hos den private leverandør som følge af lavere medarbejdertilfredshed.
    Dette kunne let efterprøves i analysen, men Aleris har ikke kunnet fremskaffe den nødvendige data.
  4. Endelig kan der, som i de øvrige eksempler stilles spørgsmål til, om kontraktpriserne afspejler de faktiske udgifter af to årsager:
    Virksomheden kan af strategiske årsager acceptere et underskud i en indkøringsperiode for at komme ind på markedet.
    Kommunen kan blive mødt med ekstraregninger fx som følge af en revurdering af plejetyngde. Det mest retvisende billede tegner sig, når man udelukkende sammenligner regnskabstal og ikke de oprindelige kontrakter med kommunens regnskabstal.

Kolding Kommune valgte at udbyde driften i forbindelse med opførelsen af et nyt plejecenter i 2000. Dette plejecenter er i dag det eneste plejecenter i Kolding Kommune, der drives af en privat leverandør. De øvrige 15 plejecentre bliver drevet af kommunen.

Opgaven blev genudbudt i 2007, hvor der kun kom et tilbud - fra den leverandør, som i forvejen drev plejecenteret.

Analysen peger på, at man ikke umiddelbart kan påvise en økonomisk effekt, fordi plejecentret er nyopført og fra starten adskilte sig fra de øvrige centre. Efterfølgende er der kommet et lignende center i offentligt regi. En sammenligning med dette center viser ifølge analysen en merudgift i det offentlige alternativ på 12-16 % alt afhængig af indregning af "overhead"-omkostninger. Samtidig viser Rambølls analyse en besparelse fra 1. til 2. kontrakt på skønsmæssigt 1 procent.

Analysen af Kolding kommunes erfaringer skal dog efter vores vurdering også tages med en række forbehold:

  1. Man sammenligninger den oprindelige kontrakt for den private leverandør med et revideret budget/forventet regnskab for den offentlige institution. Man tager derfor ikke i betragtning, at Kolding Kommune efterfølgende har taget konsekvensen af budgetoverskridelserne og iværksat en omfattende sparerunde, der formodentlig vil minimere forskellen væsentligt.
  2. Analysen viser, at kontrakten over tid bliver ringere. Således indeholder den sidste kontrakt ingen mulighed for bodsbestemmelse, og der indregnes flere opgaver (sygepleje).
  3. Ved udbuddet i 2007 beregnede Kolding Kommune selv den forventede besparelse til 1,4 mio. kr. I forhold til de samlede omkostninger i 2008 på 25,5 mio. kr. giver det en besparelse på 5,5 %.

Vejle Kommune har udbudt et plejecenter for at sammenligne med private erfaringer. Ifølge kommunen er der endnu ikke nogen konkrete resultater af sammenligningen, fordi kommunen har været travlt optaget af processen i forbindelse med kommunalreformen.

Sammenligningen i Vejle Kommune bygger på en aftale om ens priser for opgaverne mellem plejecentrene.

Hertil kommer en overordnet konklusion om, at kommunen ikke har konstateret nogen kvalitets- eller serviceforskelle af betydning mellem de to alternativer.

Der er med andre ord ikke noget, der tyder på, at Vejle kommune får mere for pengene ved privat opgavevaretagelse.

Erfaringer fra madservice og fra Sverige

Foruden de fire kommunale plejecentre har analysen set på to svenske erfaringer i henholdsvis Helsingborg og Ångelholm kommuner.

I forhold til de svenske erfaringer er det særligt interessant, at man i det ene tilfælde (Ångelholm) har oplevet, at den private leverandør med det billigste tilbud efterfølgende er gået konkurs.

Endelig har analysen set nærmere på to udvalgte eksempler på udbud af madservice i Ikast-Brande og i Solrød kommuner. Det er sket efter en kortlægning, der viste, at 24 kommuner inden for de sidste fem år havde udbudt opgaver på området.

I forhold til køkkenområdet kan det undre, at man ikke i højere grad har inddraget et bredere erfaringsgrundlag i sammenligningen mellem offentlig og privat. På dette område er der relativt mange eksempler på, at det offentlige alternativ har været konkurrencedygtigt med det private tilbud. Også struktur, investeringer og opgaveløsning synes generelt at have en langt større effekt på pris og kvalitet, end om opgaven sættes i udbud.

Det skal dog nævnes, at de to eksempler omfatter både et offentligt og et privat alternativ. Beskrivelsen af det offentlige alternativ i Ikast-Brande Kommune præciserer, at "besparelsen ... ikke alene kan tilskrives konkurrenceudsættelse". Konklusionen lyder dog, at en "indikativ opgørelse af de samlede effekter" viser besparelser på 32 %.

Hertil skal siges, at forløbet i Ikast-Brande ifølge Kost- og ernæringsforbundets blad var sådan, at man først ved en intern effektivisering og omlægning sparede pengene. Derefter besluttede man at udbyde området. I bladet kan man endvidere læse, at det eneste private tilbud på opgaven var 10 mio. kr. dyrere end kommunens kontrolbud.

De samlede merudgifter til en privat løsning ville - sammenholdt med udbudsomkostninger til konsulenter og interne ressourcer - være ca. 11 mio. kr. eller væsentligt mere end de udgifter, kommunen havde før effektiviseringen og med en løsning, der organisatorisk var helt anderledes.

"Indikationen" er med andre ord mere præcist, at udlicitering i dette tilfælde ville have betydet en merudgift på over 32 %.

Ser man på andre erfaringer med udlicitering af plejeopgaver, vil man i øvrigt hurtigt få et mere nuanceret billede af mulighederne. Her vil vi fremhæve to eksempler:

Søllerød Kommune udliciterede i 1999 et plejehjem til ISS. Ved udbuddet afgav kommunen et kontrolbud, der matchede ISS´ tilbud på prisen og lå væsentlig lavere end de øvrige tilbudsgivere.

Kontrakten gik dog til ISS. Erfaringerne med kvalitet, service og  medarbejderforhold var så vidt vides positive i den første kontraktperiode. ISS besluttede dog i efteråret 2002 at trække sig ud af ældreområdet i Danmark. ISS-selskabet CarePartner blev herefter delvis overtaget af selskabets egen ledelse. Det nye selskab CarePartner Danmark A/S har herefter stået for driften af plejehjemmet.

Kommunen besluttede i 2003 at opsige kontrakten. Ifølge borgmester Erik Fabrin (V) var baggrunden for opsigelsen dels, at man ikke anså det nye selskab for økonomisk velfunderet og dels, at forhandlingerne omkring en forlængelse frem til udgangen af 2006 var gået i hårdknude. Det sidste skyldtes, at CarePartner krævede en væsentlig prisstigning for at fortsætte samarbejdet. Kommunen overtog i stedet selv driften af plejehjemmet og har ikke siden udbudt opgaven.

Farum Kommune udliciterede ligeledes et plejehjem allerede i 1998. Fra start var der øjensynligt store problemer med at sikre kvaliteten på plejehjemmet, men så vidt vides kom der efterhånden mere styr på opgavevaretagelsen.

Efter CarePartner også her havde overtaget opgaven, besluttede kommunen dog i 2003 at opsige aftalen og selv overtage driften. Begrundelsen for opsigelsen var, at kommunen forventer at kunne løse opgaven billigere selv.

Endelig vil vi pege på en indikatorer, der sandsynliggør, at der næppe er besparelser ved udlicitering:

FOA gennemførte i februar 2009 en undersøgelse af sammenhængen mellem udgifter og graden af udlicitering på bl.a. ældreområdet.

Analysen viste, at de kommuner, der sætter meget i udbud eller udliciteret meget også har højere udgifter og meget sjældent i det samlede regnskab sparer på udliciteringer.

Bygger de påviste besparelser ved udlicitering på ønsketænkning?

Der er kun påvist besparelser i to af de fire eksempler på grund af udlicitering. Omfanget af disse besparelser er i begge tilfælde overvurderet i analysen og er væsentlig under de 10-16 %, som rapporten hævder. At tale om "bevis" for besparelser på 20 % synes derfor i bedste fald at være en overvurdering.

Rambøll AS påpeger selv en række forbehold for undersøgelsens resultater. Vel at mærke forbehold, som har stor betydning for validiteten i undersøgelsens konklusioner. Det underbygges af, at det ikke kan påvises, hvorfor der skulle være op til 16 % besparelser ved udliciteringer af plejecentre.

Erfaringer fra madservice sammenholdt med andre, tidligere erfaringer på plejeområdet sandsynliggør derimod, at man lige så let kan få et samlet ekstraregning ved udlicitering.

En klar gevinst ved udbud og udlicitering er med andre ord ønsketænkning.

Ingen dokumentation for store besparelser ved udlicitering

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

 

Indledning

Konkurrencestyrelsens konkurrenceredegørelse 2009 sætter bl.a. fokus på konkurrencen om offentlige opgaver. Problemet med redegørelsen er, at Konkurrencestyrelsen konkluderer på baggrund af få undersøgelser og usikre oplysninger. I det følgende gennemgår OAO's sekretariat Konkurrenceredegørelsens fokus på udlicitering og perspektivere dens overordnede konklusioner om behov for mere udlicitering.

Redegørelsens konklusion er, at der kan opnås besparelser på 6-700 mio. kr. ved yderligere udlicitering i kommunerne. Redegørelsen berører ikke konkurrencens betydning for kvalitet i opgaveløsningen, men den peger på et langt mere begrænset besparelsespotentiale end de ca. 15 mia. kr., CEPOS tidligere har fremført 1).

Det private erhvervsliv støtter ikke overraskende op om behovet for yderligere udlicitering. Senest har Dansk Industri (DI) frembragt et regnestykke, der viser, at hvis alle offentlige instanser var lige så gode til at udlicitere som de bedste ville det medføre et nyt marked på 100 mia. kr. for private leverandører. 2)

Problemet med redegørelsen er, at Konkurrencestyrelsen konkluderer på baggrund af få undersøgelser og usikre oplysninger. I det følgende gennemgår OAO's sekretariat Konkurrenceredegørelsens fokus på udlicitering og perspektivere dens overordnede konklusioner om behov for mere udlicitering.

OAO's erfaringsopsamling af danske og internationale erfaringer (2008) viser, at man ikke kan fremvise bred dokumentation for omkostningseffektivitet eller kvalitetssikring (se nærmere i notat fra 2008: Sorry, gevinster ved udlicitering er tvivlsomme). Og denne seneste redegørelse fra Konkurrencestyrelsen har ikke ændret ved dette.

Konkurrencen om offentlige opgaver

Konkurrencestyrelsen kortlægger i redegørelsen den samlede udliciteringsgrad i den offentlige sektor og peger på "et betydeligt besparelsespotentiale".

Redegørelsen påviser, at statens konkurrenceudsættelse af opgaver i 2008 faldt med 0,3 procentpoint, således at 24,5 pct. af de opgaver, der kan konkurrenceudsættes, i dag bliver det. Tallet dækker over store forskelle mellem de enkelte ressortområder. Mens Integrationsministeriet har udliciteret 51 pct. af opgaverne, er det tilsvarende tal for Fødevareministeriet 17 pct. Konkurrencestyrelsen påpeger, at omfanget af ministeriernes myndighedsopgaver er en vigtig faktor i forhold til, hvor meget det enkelte ministerium kan udlicitere.

Mens der på statens områder er en marginal tilbagegang, er kommunernes konkurrenceudsættelse af opgaver steget med 1,1 procentpoint, således at der i 2008 blev konkurrenceudsat 24,8 pct. af de egnede opgaver. Regeringen og KL har aftalt, at kommunerne i gennemsnit skal konkurrenceudsætte 26,5 af de konkurrenceegnede opgaver i 2010.

Store forskelle mellem kommunerne

Der er store forskelle kommunerne imellem på, hvor meget de konkurrenceudsætter. Hvor de mest ivrige kommuner konkurrenceudsætter mere end 30 pct. af de konkurrenceegnede kommunale opgaver, er det tilsvarende tal for de mest tilbageholdende kommuner under 18 pct. Graden af konkurrenceudsættelse er, ifølge Konkurrencestyrelsen, især betinget af den politiske vilje i den enkelte kommune.

Forskellene er også store, når man ser på, hvilke driftsområder kommunerne konkurrenceudsætter. Mens hele 51 pct. af de kommunale forsyningsopgaver konkurrenceudsættes, er tallet for sundhedsområdet kun 14 pct.

Udbredelsen af frit-valgs-ordninger har, ifølge Konkurrencestyrelsen, været en medvirkende årsag til, at stadig flere opgaver konkurrenceudsættes og udliciteres i kommunerne. På fire år er andelen af borgere, der vælger private frem for offentlige leverandører til praktisk hjælp steget fra 10 til 28 pct.

Ingen hensyn til fald i kvalitet

Konkurrencestyrelsen mener - på baggrund af en svensk undersøgelse 3) fra 2004 - at der ligger et betydeligt besparelsespotentiale i at konkurrenceudsætte yderligere på velfærdsområdet. Den svenske undersøgelses konklusioner er dog ikke så entydige, som Konkurrencestyrelsen vurderer.

Undersøgelsen viser således, at konkurrenceudsættelse på dagsinstitutionsområdet har medført risiko for dårligere kvalitet, mens udviklingen på skoleområdet har ført til mindre omkostningseffektivitet og større problemer med social og etnisk adskillelse.

Konkurrenceredegørelsen fremhæver desuden - på baggrund af en gammel dansk undersøgelse 4) - at hidtidige udliciteringserfaringer i kommunerne har medført besparelser på mellem 20 og 30 pct. på det tekniske område.

Konkurrencestyrelsen konkluderer på baggrund heraf, at øget konkurrenceudsættelse vil "kunne forbedre kommunernes økonomi og bidrage til at udvikle serviceområderne yderligere". Der konkluderes ikke tilsvarende for staten og regionerne.

Besparelser ved EU-udbud?

Konkurrencestyrelsen har også analyseret erfaringerne med EU-udbud, specielt i kommunerne.

EU har gennem udbudsdirektiver fastlagt regler for, hvordan alle offentlige myndigheder skal sende deres indkøb af varer, tjenester og bygge- og anlæg i EU-udbud. Det skal de, når de overstiger en nærmere defineret værdi, og samtidig ligger inden for bestemte opgaveområder - typisk dem, der ofte bliver udbudt, eksempelvis rengøring.

Analysen viser, at der i 2007 fra dansk side blev sendt 3.578 opgaver i udbud til en samlet kontraktværdi på over 38 mia. kr.

Konkurrencestyrelsen henviser til, at EU-Kommissionen har beregnet den danske besparelse ved EU-udbud til at være ca. 4 pct., mens den gennemsnitlige besparelse for hele EU er beregnet til at ligge på 8 pct. At den danske besparelse er langt under EU-niveauet kan ifølge Konkurrencestyrelsen skyldes en svagere konkurrence mellem virksomhederne i Danmark, eller at den offentlige sektor i Danmark er mere effektiv end i de øvrige EU-lande - eller begge dele. Styrelsen bemærker dog, at der er stor usikkerhed forbundet med at opgøre besparelsen. Det skyldes bl.a., at beregningerne alene bygger på de udbud, hvor myndigheden bagefter har offentliggjort en forventet kontraktværdi.

Lære af de bedste?

Konkurrencestyrelsen supplerer gennemgangen af de generelle erfaringer med et forsøg på at forklare forskellene i udlicitering.

Konkurrencestyrelsen fremhæver i den forbindelse Gribskov Kommune som et mønstereksempel på, at det kan lade sig gøre at konkurrenceudsætte store dele af den kommunale opgaveportefølje. Styrelsen roser kommunalbestyrelsen for at udvise politisk vilje til at konkurrenceudsætte. Netop manglende politiske vilje er nemlig ifølge Konkurrencestyrelsens tidligere udgivelse "Klar til konkurrence" - som konkurrenceredegørelsen refererer til - den altoverskyggende forklaring på, at kommunerne ikke konkurrenceudsætter mere, end hvad tilfældet er i dag. I Gribskov Kommune konkurrenceudsættes 33 pct. af de opgaver, som kan udliciteres.

Konkurrencestyrelsen sammenholder herefter Gribskov Kommunes udliciteringsgrad på 33 pct. med EU-Kommissionens opgørelse og konkluderer på den baggrund, at hvis alle kommuner nåede op på Gribskovs niveau, ville det føre til en samlet besparelse i kommunerne på 6-700 mio. kr.

Konkurrencestyrelsen tilføjer dog, at der er stor usikkerhed forbundet med dette tal, fordi: omkostningerne ved selve udbudsprocessen ikke er indregnet,

EU-udbuddene er ikke nødvendigvis repræsentative for kommunernes opgaver (EU-udbuddene omfatter alle udbudspligtige myndigheder og en anden opgavesammensætning) og der er forudsat samme besparelsesmulighed for alle opgaver, hvilket formodentlig ikke er tilfældet.

Sekretariatets bemærkninger

Konkurrencestyrelsen ser et væsentligt besparelsespotentiale i yderligere konkurrenceudsættelse i kommunerne. Men styrelsen bruger kun data fra en analyse, der bygger på EU-Kommissionens meget summariske og usikre tal. Der bliver ikke præsenteret nye undersøgelser af besparelsespotentialet. Og de undersøgelser der bliver refereret, men ikke brugt, omfatter enkelte ældre danske og svenske undersøgelser.

Redegørelsen præsenterer konkurrenceudsættelsen i Gribskov Kommune men ikke, hvilke gevinster kommunen og dens borgere har opnået i den forbindelse. Det er muligt, at konkurrenceudsættelsen i Gribskov har haft en positiv effekt på pris eller kvalitet, men det er ikke dokumenteret her.

Konkurrencestyrelsen erkender da også, at besparelsespotentialet ved konkurrenceudsættelse er forbundet med stor usikkerhed, bl.a. fordi omkostningerne ved selve udliciteringsprocessen ikke er medregnet.

Ligeledes fremstår det mærkværdigt at konkludere, at yderligere konkurrenceudsættelse rummer et stort besparingspotentiale, når Konkurrencestyrelsen selv - endda på et usikkert grundlag - kommer frem til, at kommunerne "kun" ville kunne spare 600-700 mio. kr., hvis de alle nåede Gribskovs niveau.

Samlet bekræfter Konkurrencestyrelsen det, OAO tidligere har konkluderet:

Det meget store besparelsespotentiale forbundet med udlicitering, som tidligere har været præsenteret af bl.a. CEPOS, er udokumenteret.

På den baggrund er det problematisk, at Konkurrencestyrelsen alligevel overordnet konkluderer, at der er et "betydeligt" besparelsespotentiale ved øget udlicitering. Dén konklusion savner stadig dokumentation.

Sorry: Gevinster ved udlicitering er tvivlsomme

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Af konsulent Per Brøgger Jensen, OAO, og cheføkonom Kai Vangskjær, 3F

Indledning

Kan man virkelig spare 15-20 mia. alene ved at udlicitere mere? Og hvad er effekten af offent-lig-private partnerskaber? Hvor kommer tallene fra, og kan man stole på dem? En ret ny rap-port konkluderer, at effekten af udlicitering er baseret på gætterier. Rapporten blev foretaget for og omtalt af FTF den 3. september. Samme konklusion kommer vi til i den følgende erfa-rings- og analyseopsamling.

Hvad siger erfaringerne?

I det følgende vil vi se nærmere på nogle af de undersøgelser, der har belyst økonomien ved OPP og ved traditionel udlicitering. Vi ser på både danske og udenlandske undersøgelser, men der er ikke tale om en fuldt dækkende, videnskabelig analyse men alene et bidrag til det sam-lede billede.

I den forbindelse ser vi også på erfaringerne med det måske hidtil største OPP-projekt London Underground til en værdi af 15,7 mia. pund. I Londons undergrundsbane hører man ofte "Mind the gap between the train and the platform" (pas på hullet mellem tog og perron). The Econo-mist har omskrevet den velkendte advarsel til "Mind the money gap" som overskrift på en arti-kel om problemerne med Englands største offentlig-privat-partnerskabs-projekt, OPP. En dyre-købt erfaring af, at undergrundsbanen hverken blev billigere eller bedre.

Erfaringerne med traditionel udlicitering viser desuden, at man ikke kan fremvise bred doku-mentation for hverken omkostningseffektivitet eller kvalitetssikring. Det gælder såvel i Dan-mark som i udlandet.

Udlicitering af offentlige opgaver bygger mere på påstande end realiteter. En meget sejlivet påstand er, at servicen ikke bare bliver billigere men også bedre, når private virksomheder overtager udførelsen af offentlige opgaver.

Et aktuelt eksempel på det er en udliciteringssag i Odense Kommune, hvor rengøringen på sko-lerne skal udliciteres. Rengøringsassistenterne mente af flere grunde at det er en dårlig ide, og inviterede rådmand Jane Jegind (V) til et møde om sagen. Men inden mødet havde fundet sted, udtalte rådmanden til 3F´s elektroniske netavis, at udliciteringen bør gennemføres, fordi hun er af den opfattelse, at "drift og ledelse af rengøring ikke er en kommunal spidskompetence. Det er der private firmaer, der har specialiseret sig i, og det er de bedst til". Det er vores påstand, at rådmandens indstilling er baseret på tro og ikke viden.

Vi begynder med de danske erfaringer:

Problematisk dansk analyse

Tre danske økonomer 1 fik i 2007 offentliggjort en artikel i et internationalt tidsskrift om om-kostningerne ved offentlig produktion sammenlignet med privat produktion af rengøring i dan-ske kommuneskoler. Tallene er fra 1998.

Artiklen er blevet berømt i Danmark, fordi undersøgelsen viser, at det offentlige kan spare 25 pct. ved udlicitering. CEPOS har alene på baggrund af denne undersøgelse påstået, at udlicite-ring af offentlige opgaver vil kunne give besparelser på 15-20 milliarder.

CEPOS glemmer dog en række væsentlige mellemregninger:

  1. Analyseresultaterne kan ikke umiddelbart generaliseres. De bygger udelukkende på rengøring i kommuneskoler, og det er ikke i undersøgelsen sandsynliggjort, at resulta-terne kan overføres til andre offentlige opgaver.

  2. Analysen bygger på otte år gamle oplysninger. Der er sket meget siden.

  3. Analysen bygger på en række forudsætninger, som svækker forfatternes langt mere af-dæmpede konklusioner.

Det skal understreges, at økonomernes konklusion er, at hvis al rengøring i de danske skoler blev overtaget af private, så ville man spare 25 pct. af omkostningerne i 1998.

Den primære årsag er, at det offentlige ikke udnytter de økonomiske stordriftsfordele, fordi der - ifølge forfatterne - eksisterer en såkaldt velfærdskoalition. Denne koalition, der består af borgere, som enten er offentligt ansatte eller modtagere af indkomstoverførsler, kan nemlig forhindre politikerne i at skære ned.

De samlede omkostninger pr. skole til rengøring sammenlignes i undersøgelsen med skoler, hvor kommunerne selv klarer jobbet og med skoler, hvor rengøringen er udliciteret.

Desværre er omkostningerne ikke opdelt på de forskellige hovedposter, og det kan ikke ses, om de omkostninger der er forbundet med selve udbudsprocessen, omkostninger der er for-bundet til det administrative apparat (bestillerenheden), omstillingsomkostninger og det kon-trolapparat, som det er nødvendigt at opbygge i kommunerne, er indregnet i de samlede om-kostninger. Det betyder f.eks., at forskelle i aflønningen ikke kan aflæses.

Relativt højere lønomkostninger pr. time er ikke nødvendigvis udtryk for ringere effektivitet. Det kan være udtryk for, at kommunalbestyrelsen ønsker, at ansatte i rengøringen skal have en anstændig løn, eller at man i langt højere grad prioriterer et godt arbejdsmiljø for at opnå en høj kvalitet. Om det er tilfældet, kan undersøgelsen ikke give noget svar på.

I undersøgelsen spiller rengøringskvaliteten en stor rolle. Man tager dog ikke udgangspunkt i den faktiske kvalitet men i den kvalitet, som er aftalt i de indgåede kontrakter. Det vil sige, at man forudsætter, at rengøringskvaliteten opfyldes i kontraktperioden og ikke ændrer sig.

Det er en meget heroisk forudsætning. Ikke mindst når vi ved, at mange kommuner har været utilfredse med den rengøring, private firmaer har udført. Konsekvensen har i mange tilfælde været, at rengøringen er blevet tilbageført til kommunen. Såvel KL som Det Kommunale Kartel har ved tidligere lejligheder peget på det store antal kontrakter netop på rengøringsområder, der ender med en "indlicitering".

En samlet vurdering af forfatternes analyseresultater lyder, at de skal tages med et gran salt. Og selv om man accepterer undersøgelsens resultat, nemlig at rengøringen er dyrere i de kommuner, som selv udfører arbejdet, end i de kommuner hvor private udfører det, så kan re-sultaterne ikke overføres til andre offentlige opgaver hverken i tid eller sted.

Vi vil herefter se nærmere på de udenlandske erfaringer, herunder projektet med London Un-derground:

London Underground - frem og tilbage mellem offentlig og privat

I 2003 indgik man en 15,7 mia. pund stor og 30 år lang OPP-kontrakt om renovering og drift af to tredjedele af undergrundsbanen. Forsinkelser, konkurser og en kæmpe ekstraregning har siden fulgt i kølvandet på kontrakten, der blev lanceret som et stort prestigeprojekt for offent-lig-privat samspil. Konklusionen i England er, at man havde været bedre stillet, hvis anlægsop-gaven var blevet organiseret som en traditionel opgave og ikke som OPP med privat finansie-ring og privat driftsansvar oveni. Og slutresultatet er efter en lang periode med usikkerhed om den fremtidige drift, at hele opgaven med udgangen af maj i år blev ført tilbage til offentligt ejerskab.

Tilhængere af OPP vil sikkert hævde, at en enkelt svale - om end nok så stor - ikke tegner det samlede billede af erfaringerne med OPP. Flere undersøgelser og analyser af OPP og af traditi-onel udlicitering har jo gentagne gange bevist, at man kan spare milliarder. Eller har de?

I analyser og rapporter om London Underground - OPP fra bl.a. parlamentets transportudvalg i 2008 bliver det fastslået, at hovedproblemet med ekstraregninger, dårlig styring samt partne-re, der går konkurs, skal findes i problemerne med at overføre risikoen til de private partnere.

De offentlige partnere stiller et sikkerhedsnet op for projektet, og de betaler prisen i form af ekstraregninger, fordi de ikke kan gennemføre projektet uden at fastholde partnerskabet. Det er ikke muligt at bryde ud af aftalerne og finde andre leverandører, som man ville gøre ved traditionelle aftaler, hvis aftalerne ikke bliver overholdt.

Denne afhængighed med et langt og ubrudt partnerskab er netop kernen i OPP og det, der får økonomien til at skride uden mulighed for at gribe ind. 2

OPP i England - besparelser betalt af medarbejderne?

Med udgangspunkt i rapporter fra bl.a. Arthur Andersen (2000) og i "PFI: meeting the

investment challenge", 2003 (www.hm-treasury.gov.uk) er det blevet fremført, at det samlede bil-lede af OPP viser, at OPP-projekter har lettere ved at holde økonomien end traditionelle kon-trakter, hvor det offentlige selv har ansvaret for gennemførelsen.

Det er muligvis rigtigt i den forstand, at kontrakterne sjældent er gået så galt som for London Underground. Problemet med denne konklusion er dog, at den bygger på to antagelser, som flere uafhængige analyser ikke giver medhold:

For det første er det alt andet lige lettere at holde en kontrakt, hvor usikkerheden er betalt på forhånd som en slags forsikringspræmie oven i de direkte omkostninger. Men det skal ses i lyset af, at det oftest er billigst for offentlige myndigheder at være selvforsikrende - det vil si-ge selv at løbe hele eller dele af risikoen frem for at betale andre for det.

I den ideelle verden skal en OPP-kontrakt dele risikoen mellem offentlig og privat, så man hver tager den del, man er bedst til at håndtere. Men i realiteten betaler den offentlige part ofte overpris for denne risikodeling. Bl.a. OECD har sat spørgsmålstegn ved denne type risikode-ling.3

For det andet bygger antagelsen på, at kvaliteten er lige så god eller bedre ved OPP. Eller med andre ord, at man sparer penge ved at være mere effektiv og ikke ved at slække på kvali-tet eller ydelser. I den forbindelse er det særligt interessant at se på, om besparelserne kom-mer af dårligere løn- og ansættelsesforhold for medarbejderne.

Her kan man naturligvis hævde, at det netop er argumentet for en udlicitering, at man som of-fentlig myndighed får mulighed for at købe ydelserne billigere, end man ellers ville kunne alene ved at give de ansatte, der leverer ydelserne, dårligere løn, dårligere arbejdsmiljø og usikre ansættelsesforhold. Men det er ikke er argument, der indtil videre har fyldt så meget i de dan-ske argumenter for OPP.

Både danske og udenlandske undersøgelser viser, at der kan være store problemer for medar-bejderforholdene ved udlicitering, hvis man ikke som udbyder aktivt medvirker til at fjerne eller minimere disse problemer.

Det skal dog bemærkes, at udliciteringer oftest er lønneutrale i Danmark. En undersøgelse, som SiD udførte i 2003 viste dog, at i de situationer, hvor udliciteringer ikke er lønneutrale, så fører de som regel til lavere løn til medarbejderne.4

Mere sikkerhed, højere omkostninger

Det generelle forhold mellem kvalitet og pris/omkostninger er i flere omgange belyst af den australske professor Graeme Hodge. Han har bl.a. kortlagt og samlet en lang række selvstæn-dige evalueringsstudier og kortlægninger fra bl.a. England, Australien og USA.

Analyserne fra Graeme Hodge viser et generelt billede med mindre, samlede besparelser ved OPP.5

Andre analyser fra England peger dog på, at erfaringerne med OPP er endnu mere blandede. Det gælder bl.a. flere studier af OPP i sundhedsvæsenet.6 I disse analyser peges bl.a. på de muligheder, der ofte vil være indbygget i kontrakterne for at hæve finansieringsomkostninger-ne undervejs i den lange kontraktperiode, herunder omkostninger forbundet med refinansiering ved ejerskifte undervejs i perioden, usikkerhed om reel risikooverflytning til de private samt omkostninger forbundet med lavere fleksibilitet. Samlet argumenterer de engelske studier for, at øget budgetsikkerhed bliver opvejet af, at de samlede omkostninger er højere.

Er der penge at spare på vejområdet ved OPP?

I en analyse af OPP udført for den europæiske investeringsbank, som traditionelt har støttet en lang række OPP-projekter specielt i Østeuropa, lyder konklusionen også, at besparelserne ved OPP i forhold til traditionelle anlægsopgaver er meget usikker.

Rapporten konkluderer, at de samlede direkte omkostninger ved vejprojekter er 24 % højere end traditionelle offentlige investeringer. Men denne forskel svarer stort set til den gennem-snitlige budgetoverskridelse i det offentlige regi.

Med andre ord er der samlet set ikke penge at spare i forhold til investeringsomkostningerne ved OPP. Man betaler blot for, at den private part overtager risikoen.

Vi vil tilføje, at artiklen tager forbehold i forhold til de samlede omkostninger over hele kon-traktperioden, idet den ikke undersøger, om driftsomkostningerne til gengæld skulle blive lave-re ved OPP.7

Har England løst problemet med forskellige ansættelsesforhold?

I England har "National Audit Office" set på problemerne med ændringer i løn- og ansættelses-forholdene, som er nævnt ovenfor.

I en rapport fra marts 2008 8 er konklusionen på baggrund af en analyse af mere end 15.000 virksomhedsoverdragne medarbejdere:

Analysen er udført, efter at der i England har været særlig fokus på de problemer, der opstår ved at have to parallelle lønsystemer hos leverandørerne som følge af de regler, som er indført med virksomhedsoverdragelsesloven - både i England og i Danmark.

Undersøgelsen præsenterer desuden de ordninger, man gennem en årrække har indført i Eng-land for at undgå problemerne med et " tosporet ansættelsesforhold" ved at fastholde offentli-ge løn- og ansættelsesforhold for alle medarbejderne:

  1. I sundhedsvæsenet (NHS) har man siden 2001 anvendt en udlånsordning, hvor det of-fentlige sundhedsvæsen fortsat ansætter medarbejderne efter de offentlige overens-komster, men derefter udlåner dem til de virksomheder, der gennem partnerskab med HNS løser serviceopgaver.
  2. For lokale myndigheder har man fra 2003 fulgt en særlig "code of practice" fra vice-premiereministerens kontor, der skal sikre, at alle medarbejdere ansat hos leverandø-rerne efter en udlicitering eller i forbindelse med et OPP får tilbudt vilkår, der "samlet set ikke er mindre favorable end dem, der er fastlagt i den offentlige sektor". Ordnin-gen er fra 2005 udvidet til hele den offentlige sektor og er fulgt af en særlig klage- og forhandlingsadgang, hvor den offentlige partner er pålagt et medansvar for at sikre an-sættelsesforholdene.

Begge disse ordninger giver - i hvert fald på papiret - en bedre og mere langtidsholdbar løs-ning, end de ordninger man kender fra en række kommuner i Danmark (København, Århus, Frederiksberg m.fl.). De danske ordninger er gode til at sikre de nuværende offentligt ansatte mod forringelser, men fastholder en "tosporet" arbejdsstyrke ved ikke at stille krav til nyan-sættelser.

Er der mere udlicitering i England?

Undersøgelsen fra The Audit Office, som vi har omtalt ovenfor, henviser til en anden analyse af udlicitering,9 der skulle angive den samlede udliciteringsgrad i England til at være omkring 9 %.

Andre undersøgelser peger dog på, at en væsentlig højere andel af velfærdsopgaverne løses af private eller "non-profit"-organisationer. Her er den samlede andel opgjort til omkring 32 % af de offentlige udgifter på området "velfærdsservice", hvilket svarer til 5,7 % af BNP.10 Til sam-menligning nævnes i denne undersøgelse, at Sverige er landet med den største "velfærdsindu-stri" på godt 6 % af BNP.

Det tyder således på, at myten om det engelske forspring målt i privat andel ikke er helt kor-rekt. Med alle forbehold for opgørelsesmetoder og forskelle i den generelle opgavefordeling mellem den private og den offentlige sektor er der ikke milevid forskel i udliciteringsgraderne.

Kan mere OPP og udlicitering betale sig?

Kan det betale sig for den offentlige sektor at øge udliciteringsgraden og udbrede anvendelsen af OPP? Det korte svar er: Næppe!

Hvis den private sektor ikke konkurrerer på dårligere løn og arbejdsvilkår, og hvis der er reelt tale om lige konkurrence giver udlicitering ingen eller kun mindre besparelser. Det viser både danske og udenlandske erfaringer.

Dårligere teknologi i den offentlige sektor grundet manglende investering(smuligheder) og dår-lig økonomistyring har dog tidligere hæmmet de offentlige arbejdspladser i konkurrencen med private.

Men omstilling og udvikling i den offentlige sektor er godt på vej til helt at fjerne disse forskel-le. Eksempelvis vil overgangen til omkostningsbaserede budgetter og større decentralisering af beslutningerne give bedre muligheder for at finansiere investeringer i effektiv teknologi og bygninger.

Samlet vurderer vi, at udviklingen i den offentlige sektor siden den danske undersøgelse sam-lede data sammen i 1998 har betydet, at forskellene i konkurrenceevne stort set er forsvundet.

Flere faktorer kan endda medvirke til en konkurrencefordel for den offentlige arbejdsplads: 

  1. Kompetence og viden er opsamlet i det offentlige hos medarbejderne. Kun gennem ud-nyttelse af den viden kan opgaverne effektiviseres. Det kræver fastholdelse af medar-bejderne, hvilket er vanskeligt ved udlicitering.
  2. Der er ikke behov for korttidsgevinst. Det giver bedre mulighed for langsigtet optime-ring.
  3. Der er ikke behov for langsigtet overhead, som ofte vil være resultatet for private mar-keder, der ikke fungerer optimalt, som de netop sjældent gør på de offentlige opgaver.

Krav til politikerne ved udbud og udlicitering

Uanset de økonomiske resultaterne er det værd at understrege, at udbud og udlicitering ikke bør forringe forholdene for hverken brugerne eller medarbejderne. Men det kræver, at beslut-ningstagerne i den offentlige sektor lever op til en række krav, når de beslutter, hvordan opga-verne fordeles mellem den offentlige og den private sektor:

Fakta om udlicitering og OPP

Udlicitering bliver reguleret af en detaljeret kontrakt om en offentlig serviceydelse. Hvor entre-prise typisk angår byggeri, bruges udlicitering ved leveringen af andre serviceydelser. En kon-trakt kunne f.eks. lyde på, at en skolegård skal fejes to gange ugentlig med fejemaskine, og græsset klippes med en motorplæneklipper.

Udliciteringer på alle områder skal som hovedregel udbydes, hvis projektets værdi overskrider en bestemt tærskelværdi.

Offentlig Privat Partnerskab (OPP) er en metode til at håndtere større projekter om design, fi-nansiering, byggeri, drift, vedligeholdelse og serviceydelser som én samlet opgave. Parterne har et fælles ansvar over for projektet i modsætning til traditionel udlicitering, hvor ansvaret er delt mellem parterne. Der skal f.eks. leveres et sygehus, som er i god stand gennem en år-række - også ved kontraktperiodens udløb. I forhold til økonomien i projektet kan OPP bygge på, at den offentlige og den private part deler både gevinster og risici ved samarbejdet.

OPP vil primært kunne bruges i forbindelse med kombinerede byggeri- og driftsprojekter.

Der er kun meget få danske erfaringer med OPP. Det skyldes, at der er store omkostninger forbundet med at etablere samarbejdet. En tommelfingerregel siger, at projektet skal være på mere end 100 mio. kr. Erhvervs- og Byggestyrelsen har endda ved nogle lejligheder opjusteret anbefalingerne til projekter på 200 eller 300 mio. kr. Man kan dog evt. samle flere byggerier under et projekt for at nå op på en stor samlet projektsum.

Det offentlige indgår typisk en aftale med et selskab, som er oprettet til lejligheden. Kontrakten løber for en meget lang årrække - f.eks. 30 år. Selskabet består af en bank, som finansie-rer byggeriet, et entreprenørfirma, som planlægger og udfører byggeriet, og et driftsfirma, som står for den efterfølgende vedligeholdelse.

 Kilder

1 Paldam, Christoffersen og Wurtz, Public Choice 130:311-328

2 Se bl.a. The London Underground and the Public-Private Partnership Agreement, 31. marts 2008, House of Commons, transport Committee.

3 In pursuit of risk sharing and value for money, OECD 2008

4 "Effekter af udlicitering", 2003. Deloitte & Touche for SiD

5 Se bl.a. Hodge 2000: "Privatization"

6 "The cost of using private finance to build, finance and operate hospitalts", Jean Shaoul et.al, Public money & management, april 2008. Og tilsvarende analyse af Allyson Pollock et.al.: "Pri-vate finance and "value for money" in NHS hospitals", MBJ 2002.

7 Economic and Financial Report 2006/01: "Ex ante construction costs in the European road sector: A comparison of public-private partnerships and traditional public procurement", EIB 2006.

8 Protecting Staff in PPP/PFI deals

9 "UK public sector outsourcing - the big picture to 2008-09", 2006 (op.cit. "Protecting Staff in PPP", 2008, s. 1).

10 "Public Services Industry Review: Understanding the public Services Industry", D. Julius, 2008

 

Konkurrence i kommunerne 

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

OAO-sekretariatet har i denne artikel set nærmere på KL og Konkurrencestyrelsens nye rapport om konkurrenceudsættelse i kommunerne. 

Konference om mere konkurrence

På konferencen var der bl.a. oplæg fra Erik Fabrin, formand for KL og borgmester i Rudersdal Kommune:

Han talte om "Kommunernes konkurrenceudsættelse - på vej mod målet" og understregede bl.a. at andelen af konkurrenceudsatte opgaver i kommunerne har været stigende siden KL og regeringen indgik aftale om at øge konkurrenceudsættelsen til 26,5 %.

Selvom målet således er uforandret, har argumenterne for mere konkurrenceudsættelse ændret sig gennem de sidste år. Således er der nu stor vægt på rekruttering gennem skabelsen af et nyt arbejdsmarked. Kommunernes forventning er, at de gennem øget udlicitering kan tiltrække nye grupper af medarbejdere til et nyt arbejdsmarked for at løse de kommunale serviceopgaver, der ellers ikke ville være medarbejdere til at løse i fremtiden. Dette kombineret med lavere sygefravær, højere motivation og øget effektivitet er en forudsætning for at løse opgaverne ifølge Fabrin. Konsekvensen er bl.a. at kommunerne skal have særlig opmærksomhed på at udbrede udlicitering til de "tunge" velfærdsområder, fx ældreområdet, hvor der vil være de største rekrutteringsproblemer.

Direktør Agnete Gersing, Konkurrencestyrelsen holdt økonomiministerens oplæg på konferencen. Hun talte om veje til øget konkurrenceudsættelse i kommunerne og om resultaterne af økonomi- og erhvervsministeriets undersøgelse af barrierer, jf. nedenfor. Hun fremhævede også behovet for at se på nye områder, når kommunerne skal arbejde med øget konkurrenceudsættelse.

På konference var der desuden en lang række temadrøftelser med fokus på de praktiske erfaringer samt strategier og ønsker til øget konkurrenceudsættelse / mere udbud.

Konferencen blev afsluttet med en debat, hvor to af deltagerne i det kommende udbudsråd var på podiet: Jan Olsen fra KL og Henrik Friis fra DI.

I debatten startede Henrik Friis med at understrege, at der mangler generel dokumentation og analyse af resultaterne af udlicitering. Ikke desto mindre mente han, at man godt kan forfølge målet om øget udlicitering i kommunerne og henviste i den forbindelse til de meget store forskelle mellem kommunerne i udliciteringsgrad. Således ligger Gribskov Kommune på en konkurrenceudsættelse omkring 32%, mens Nyborg Kommune ligger i bunden med 16%. Hertil fremhævede Jan Olsen, at det kommunale selvstyre netop bør give plads til forskellighed, og at gennemsnittet ikke kan være et mål i sig selv.

Ved konferencens afslutning blev det fra salen foreslået, at parterne fik udviklet en generel model for evaluering af udbud - for at imødegå den manglende dokumentation for gevinster ved udlicitering.

Rapport om mere konkurrence

Op til konferencen har KL og Konkurrencestyrelsen offentliggjort en ny rapport om udlicitering. Rapporten har to dele.

I den første del præsenteres en række udvalgte case-historier om udlicitering. De er indsamlet som led i et kommunalt forankret projekt med fokus på øget erfaringsudveksling, og vil blive fulgt op af en eksempelsamling på udbudsportalen. Nedenfor har OAO-sekretariatet set nærmere på de metodiske problemer i denne kortlægning.

Rapportens anden del refererer en undersøgelse, som Konkurrencestyrelsen har stået for. Her forsøger man at kortlægge barrierer for øget konkurrenceudsættelse gennem en interviewrunde med udvalgte kommunale forvaltningspersoner. Denne undersøgelse har OAO-sekretariatet ligeledes set nærmere på.

Kort resume af rapportens overordnede konklusioner

I rapporten konkluderes det først og fremmest at der er et betydeligt potentiale for øget konkurrenceudsættelse i kommunerne. Det begrundes med (som Henrik Friis fra DI var inde på ved konferencen) at der kan spores meget store forskelle i kommunernes konkurrenceudsættelse.

Desuden konstateres det, at mange kommuner simpelthen vælger ikke at konkurrenceudsætte deres opgaver, fordi politikkerne i kommunen ikke mener, at opgaven skal udføres af eksterne leverandører. Det problematiseres også, at mange kommuner slet ikke foretager en vurdering af opgavers udbudsegnethed, af mulige leverandører og af økonomiske gevinster ved konkurrenceudsættelse af deres opgaver.

For at opnå en vellykket konkurrenceudsættelse anbefaler rapporten, at det er vigtigt at lave et grundigt forarbejde inden opgaven udbydes. Her er det bl.a. vigtigt at trække på andres erfaringer med konkurrenceudsættelse. Der er ligeledes vigtigt, at politikkerne er villige til at udbyde opgaverne og derefter støtter op om udbudsprocessen.

For at opnå en vellykket proces er det ligeledes ifølge rapporten vigtigt med et højt kommunikations- og informationsniveau i forhold til de berørte medarbejdere. Her lægges der vægt på åbenhed omkring processen og tæt dialog mellem medarbejderne og forvaltningen. Derudover vurderes det at være hensigtsmæssigt, "at medarbejderne ikke fratages goder som følge af en eventuel virksomhedsoverdragelse".

Generelle metodiske problemer

Der er en række metodiske valg i rapporten, der er problematiske. Det er bl.a. problematisk, at det kun er arbejdsgivererfaringer(forvaltningspersoner), der refereres fra i de udvalgte case-historier og i interviewundersøgelsen. Der mangler altså både medarbejder- og brugererfaringer, for at give et retvisende billede af den oplevede udbudsproces, arbejdsvilkår, service, m.m.

Man skal også være opmærksom på, at kommunerne der er udvalgt, har en konkurrenceudsættelsesgrad (PLI) på det pågældende område, der er højere end eller i nærheden af PLI'en for kommunerne i gennemsnit. Denne udvælgelse er foretaget på baggrund af en antagelse om, at en høj PLI er udtryk for, at de udvalgte kommuner er gode til at konkurrenceudsætte de beskrevne opgaver.(Konkurrencestyrelsen 2008, s. 71).

Det er altså ikke et repræsentativt udsnit af alle 98 kommuner, men snare et nøje udvalgt udsnit af kommunerne, der styrker de politiske budskaber i rapporten. Lidt firkantet kan man sige, at med udvælgelsen risikerer man at spørge de kommuner, der netop ikke er konkurrencedygtige, mens man ikke inddrager de kommuner, der har en lavere udliciteringsgrad, netop fordi de er konkurrencedygtige! Det giver naturligvis en skævhed i forhold til at kortlægge erfaringer med konkurrenceudsættelse - eller med at sammenligne privat og offentlig opgavevaretagelse.

Metodiske problemer ved undersøgelsen af potentialer og barrierer

Rapporten kommer med følgende udsagn om kommunernes mangelfulde konkurrenceudsættelse: "I mange kommuner konkurrenceudsættes opgaver ikke, fordi kommunen ikke foretager en vurdering af opgavers udbudsegnethed, herunder vurdering af markedet for mulige leverandører og muligheder for økonomisk gevinst."(Konkurrencestyrelsen 2008, s. 9).

Dette udsagn understøttes dog ikke entydigt i rapporten. Ifølge figur 2.4 er det 'kun' er 23 procent af kommunerne, der "i vidt omfang" foretager en vurdering af ikke-udbudte opgavers udbudsegnethed, mens 42 procent af kommunerne vurderer ikke-udbudte opgavers udbudsegnethed "i begrænset omfang".

Det betyder, at 65 procent eller totredjedele af kommunerne, der i vidt eller begrænset omfang vurderer ikke-udbudte opgavers udbudsegnethed!

Det er også bemærkelsesværdigt, at der hverken i rapportens boks 1.1: Kommunal konkurrenceudsættelse - potentialer og barrierer, eller i figur 2.3: Vigtige årsager til at opgaver ikke bliver konkurrenceudsat nævnes økonomiske barrierer. Det er ellers netop de økonomiske og ressourcemæssige forhold i indkøbsafdelingen i kommunerne, der vurderes som den største barriere for udbud af de indkøbsansvarlige (Bilagsfigur 2.2.).

Det er ligeledes problematisk, at figur 2.5: Kommunernes vurdering af muligheden for økonomisk gevinst ved konkurrenceudsættelse kan være misvisende.

Det spørgsmål, der er blevet besvaret, lyder: "Oplever du, at kommunen, inden en opgave udbydes, undersøger, om der er økonomiske gevinster forbundet med at få eksterne leverandører til at løse kommunens opgaver?"

Der svares altså kun på, om der foretages en vurdering inden opgaverne udbydes, og ikke på om kommunerne forventer en økonomisk gevinst ved konkurrenceudsættelse.

Metodiske problemer ved præsentationen af de udvalgte cases

Som nævnt ovenfor er de udvalgte case-historier ikke udtryk for en repræsentativ udvælgelse af kommunale erfaringer med udbud. Det er for så vidt i orden, når case-samlingen skal beskrive "best practice". Alligevel kan der være en række problemer forbundet med at drage konklusioner ud fra casene.

Det skyldes en række forhold:

Derudover er der en række andre problematiske forhold ved de udvalgte cases:

Til ros for eksempelsamlingen skal dog tale, at både gode og dårlige erfaringer er søgt belyst, og at eksemplerne på en række punkter viser uløste problemer ved udbud og udlicitering. Det gælder eksempelvis følgende:

Case 3.3 om jobplacering af flygtninge og indvandrere i Århus Kommune: "Kommunen slipper desuden for medarbejder- og lønforpligtelser, hvilket er særligt gunstigt ved større konjunkturændringer."

Case 3.16 om biblioteksdrift i Kolding Kommune: "Kommunen har måttet affinde sig med, at den private leverandør ofte udskifter sit personale. Efter kommunens vurdering, skyldes problemet formentligt, at leverandøren har undervurderet tidsforbruget på opgaven, og at kontrakten ikke dækker ved høje lønstigninger. Også et generelt lavt lønniveau på området, der fører til problemer med rekruttering og fastholdelse af kvalificerede medarbejdere og ledere, kan have medvirket."

Sekretariatets opsamling

Der er ingen eller kun meget beskeden dokumentation for, at udbud og udlicitering generelt giver en positiv effekt - bedre og billigere service eller mere for pengene. Rapporten som helhed hjælper ikke på det billede.

Alligevel fastholder regeringen og KL et måltal om øget konkurrenceudsættelse. Argumentet er bl.a. at man jo ikke på forhånd har lagt sig fast på en udlicitering, men kun ønsker at måle, om et privat alternativ er bedre end den offentlige opgavevaretagelse. Det argument runger hult, når der samtidig er opstillet barrierer for lige konkurrence, når kommunerne i mange tilfælde fravælger muligheden for at give kontrolbud, når "god praksis" kun indeholder eksempler på egentlig udlicitering og når udvælgelsen af "mønsterkommunerne" sker udelukkende ud fra udliciteringsgraden.

Det er desuden bemærkelsesværdigt, at det kun er i ca. halvdelen af de specielt udvalgte cases i rapporten, at kommunerne tilkendegiver, at de har opnået en konkret besparelse ved at udlicitere opgaven til en privat leverandør. Det er bemærkelsesværdigt få, når kommunerne stræber efter 'den økonomisk mest fordelagtige løsning'. Det sætter også spørgsmålstegn ved udsagnet om, at der eksisterer et enormt økonomisk besparelsespotentiale ved konkurrenceudsættelse og udlicitering i den kommunale sektor.

En væsentlig konklusion fra konferencen om konkurrenceudsættelse er, at der mangler generel dokumentation for effekt. Der mangler desuden udvikling af metoder og krav til evaluering af konkurrenceudsættelse, udbud og udlicitering. Her viser konferencen samtidig, at en evaluering af udlicitering m.v. skal have fokus på mange parametre: samlet økonomi, effektivitet, finansiering og ikke mindst betydningen i forhold til at kunne fastholde og tiltrække arbejdskraft til at løse de offentlige opgaver.

Vi skal fortsat arbejde for mere udlicitering og flere udbud i den offentlige sektor. Det mener i hvert fald KL og Regeringen, der følger arbejdet med at nå måltal for øget "konkurrenceudsættelse" i økonomiaftalerne.

Måltallet for øget "konkurrenceudsættelse" (det såkaldt "IKU") - skal nås på trods af stor enighed om, at der mangler dokumentation og evaluering for at kunne bedømme effekten af øget konkurrenceudsættelse og udlicitering.

Et af midlerne er en ny eksempelsamling på udbudsportalen. Et andet er etableringens af et nyt udbudsråd, der ligeledes skal have fokus på erfaringsopsamling og formidling.

Det var hovedbudskaberne på en konference den 31. oktober 2008, arrangeret af KL og Konkurrencestyrelsen og i en ny rapport fra parterne bag konferencen.

Udbud af lønadministrationen på det kommunale område

Udgivet: 23-09-2011 | Redigeret: 02-01-2018

Indledning

Udbud af administrative opgaver har været afprøvet på forskellige områder i den kommunale sektor i de seneste år.

Opgaverne har blandt andet omfattet:

I det følgende ser vi nærmere på udlicitering af lønadministrationen. Der er på nuværende tidspunkt kun få erfaringer på området, men der er dog nogle kommuner, hvor forskellige former for udbud og udliciteringer har været afprøvet.

OAO anbefaler på baggrund af erfaringerne:

Udlicitering af lønadministrationen i Københavns Kommune

Københavns Kommune udliciterede løn- og personaleadministrationen til firmaet Accenture fra midten af 2003. Kontrakten strakte sig over fem år og beløb sig til omkring 60 mio. kr. p.a. Det var en meget ambitiøs udlicitering, hvor man valgte både at skifte lønsystem og lønadministration på en gang.

Der opstod hurtigt en række problemer i løbet af 2004, hvor en lang række af kommunens medarbejdere ikke fik udbetalt løn. Dette lønkaos havde i denne periode en lang række personlige konsekvenser for de lønmedarbejdere, der var blevet overført til Accenture. Her var sygemeldinger, opsigelser og dårligt arbejdsmiljø blevet en del af hverdagen.

Københavns Kommune valgte at opsige kontrakten med Accenture i 2005 og indgik i stedet en syvårig kontrakt med KMD til en værdi af mere end 70 mio. kr. p.a.

Udlicitering af lønadministrationen i Greve Kommune

Greve valgte i 2003 at udlicitere kommunens lønadministration. KMD vandt et åbent udbudet og overtog lønadministrationen i 2005. Kontrakten strækker sig over fem år og har en samlet værdi i omegnen af 5 mio. kr. p.a.

Den lange forberedelsesfase fra 2003 til 2005 skabte uvished for medarbejderne og en følelse af at være sat uden for indflydelse. Flere medarbejdere valgte at søge væk i løbet af perioden.

Meldingen fra medarbejderne var desuden, at en længere transporttid til deres arbejdsplads efter udliciteringen i KMD´s kontorer i Ballerup gav yderligere problemer ved overdragelsen.

I forhold til opgavekvaliteten er Greve Kommune og KMD til gengæld godt tilfredse med samarbejdet. Antallet af indberetningsfejl er halveret, og der har ikke været nogen kontraktlige tvister. Samtidig er de overflyttede medarbejdere glade for deres nye arbejdsplads.

Odense Kommune overdrager lønadministrationen til et Offentligt Privat Partnerskab

Odense Kommune oprettede den 1. januar 2006 et offentligt privat partnerskab, der løber over en femårig periode og skal stå for lønudbetalingen til kommunens medarbejdere.

Odense Kommune ejer 49 procent af aktiekapitalen i selskabet, Visma ejer de resterende 51 procent. De overflyttede tjenestemænd er udlånt til selskabet, og de overflyttede overenskomstansatte fik garanti for, at medarbejdernes løn og ansættelsesforhold følger de offentlige overenskomster i hele kontraktperioden.

Der er en generel opfattelse af, at projektet nyder stor opbakning blandt medarbejderne, blandt andet fordi de løbende er blevet inddraget i processen.

Hvor meget kan der reelt spares ved at udlicitere lønadministrationen?

 

Ser man på KMD´s kontrakt med Greve Kommune skyldes en reduktion i kommunens omkostninger primært, at KMD selv har alle licenser til de systemer, der bruges til lønbehandling. Konsekvensen er her, at KMD mister sin indtægt på at sælge disse licenser til kommune for at opnå de forventede sparemålsætningen. KMD forventer dog, at fremtidige stordriftsfordele vil opveje disse omkostninger.

Forventninger om et marked i vækst og fremtidige stordriftsfordele har altså haft indflydelse på kontrakternes værdi. Det må derfor vurderes, at der er en vis usikkerhed knyttet til de fremtidige gevinster på området.

Fokus på medarbejderne i processen

 

Medarbejderinddragelse i udbudsprocessen er helt afgørende. Hvis medarbejderne reelt bliver inddraget, er der en større sandsynlighed for, at de føler medejerskab og medansvar over for processen og de endelige resultater, ligesom det naturligvis mindsker den usikkerhed, der ofte præger sådan en proces.  På den baggrund har OAO samlet ovenstående anbefalinger. Ser man på Københavns Kommunes nye syvårig kontrakt med KMD beløber den sig til en værdi af mere end 70 mio. kr. p.a. Det er ca. 10 mio. mere p.a. end kontrakten med Accenture kostede. Der kan derfor sættes spørgsmålstegn ved, hvor meget der reelt kan spares ved at udlicitere lønadministrationen. Karsten Fogh Ho-Lanng(IDC- analysedirektør) vurderer oven i købet, at der fra KMD´s side ikke nødvendigvis har været fokus på at gøre ordren specielt lukrativ isoleret set. Planen for KMD er derimod, at bruge ordren som løftestang for andre lignende ordrer.